Реформа публічної адміністрації

1. Оцінка політики реформ Парламенту й Уряду за період вересень 2019 – вересень 2020 рр. та її відповідність «Принципам Торонто» (на основі аналізу Програми Уряду, Звіту Уряду за 2019 рік, планів роботи міністерств й ухвалених / відхилених правових актів)

За рік функціонування Верховної Ради IX скликання було сформовано два уряди. У Програмі діяльності Кабінету Міністрів України (КМУ) О. Гончарука було закріплено, що Уряд вважає своїм основним завданням формування державної політики. Також було задекларовано, що будуть докладатися всі зусилля, щоб до 2025 року Україна стала державою із сервісно-орієнтованою державною службою. В березні 2020 р. Уряд О. Гончарука змінився Урядом Д. Шмигаля. В червні було затверджено (хоча не підтримано парламентською більшістю) його Програму діяльності, в якій одним із напрямків визначено удосконалення системи державного управління для ефективного використання ресурсів на утримання органів виконавчої влади. Водночас, попри риторику про підтримку вже існуючого вектору реформи, дії як Уряду так і парламентської більшості можна було оцінити швидше як «відкат реформи».  

Обидва уряди фактично формувалися Президентом Зеленським і були формально призначені Парламентом за один день без належного обговорення та дотримання політичних процедур. Також відбувається зменшення конституційно зумовленого впливу Парламенту на процес формування Уряду через призначення в.о. міністра таких кандидатів, які не отримують підтримки парламентської більшості, однак призначення якого підтримує Президент. 

На діяльність Уряду Шмигаля суттєвий вплив справила світова пандемія COVID-19, яка розпочалася в Україні фактично з моменту його утворення. Увага Уряду кілька місяців концентрувалася виключно на запобіганні захворюваності та утримуванні режиму карантину.

У вересні 2019 року парламентарі внесли суттєві зміни до Закону «Про державну службу». Більшість з них підриває засади стабільності та демократичності інституту державної служби (зокрема, зміни, які стосуються конкурсної процедури прийняття на державну службу, звільнення державних службовців категорії «А» тощо). Так, аж десять державних секретарів міністерств було звільнено за новою статтею 871 (за ініціативою новопризначеного Прем’єр-міністра чи міністра). Цю статтю-помилку пропонується виключити законопроектом №3748 від 26 червня 2020 року. Крім цього законопроекту, у ВРУ зареєстрована ще низка законопроектів, які спрямовані на вирішення окремих точкових питань державної служби.

При цьому Уряд О. Гончарука декларував намір продовжувати реалізовувати Стратегію реформування державного управління України, затверджену КМУ у 2016 році на період до 2021 року, але її окремі положення тлумачив досить суб’єктивно. Не заперечувалися і положення Концепції оптимізації системи центральних органів виконавчої влади 2018 року. Були внесені зміни в ці обидва документи, насамперед щодо строків їх виконання. 

Уряд Д. Шмигаля, виходячи з Програми його діяльності в частині ефективного урядування, також не відмовляється продовжувати реформу державного управління. Він робить перші спроби з’ясування за участю експертного середовища необхідності ухвалення комплексного Закону «Про КМУ та ЦОВВ», проект якого підготувала робоча група за участі експертів Європейського Союзу у 2018–2019 рр. В Уряді О. Гончарука навіть не обговорювалася така необхідність.

В грудневій постанові 2020 р. Уряду О. Гончарука було закріплено створення директоратів у міністерствах, причому в усіх, а не лише пілотних. Проте підготовлений перелік директоратів не витримував критики: замість створення директоратів, які охоплюватимуть усі сфери державної політики, а потім визначення для кожного з них пріоритетних завдань (КРІ), директорати планувалося створювати під згадані в Програмі діяльності конкретні цілі. У результаті директоратів виходило у 1,5 раза більше за оптимальну кількість, але вони не покривали щонайменше 20 важливих напрямів державної політики. А значить, у них не прогнозуватимуться виклики, не формуватиметься політика. Наразі суттєвих змін у цьому питанні Урядом Д. Шмигаля не внесено. Зате вони систематично збільшують кількість міністерств, скорочених урядом Гончарука.

Змінами до чинного закону про КМУ розширені повноваження Секретаріату КМУ, а змінами до закону про центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) доповнено види інших центральних органів виконавчої влади комісіями. Це неоднозначне рішення, оскільки вони є «незалежними регуляторами», що не передбачає однаковий з іншими ЦОВВ статус. При цьому визначення комісії в цьому законі відсутнє, хоча інші види органів його мають. Водночас Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, віднесена до центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Уряд О. Гончарука ухвалив новий Регламент КМУ.

Згідно зі Звітом Уряду про хід і результати виконання Програми діяльності КМУ, у 2019 році запущено сучасну систему обліку та управління персоналом на державній службі – HRMIS – у трьох пілотних установах (Національному агентстві України з питань державної служби, Міністерстві цифрової трансформації України, Міністерстві фінансів України) та портал управління знаннями, що дозволить покращити умови для професійного навчання державних службовців.

Уряд задекларував впровадження системи «чек-листів» при оцінці урядових проектів актів, що має забезпечити формування стандартизованої системи аналізу із використанням інструментів аналізу політики. Окрім того, у звіті йдеться про впровадження Методики підготовки прогнозів впливу реалізації актів на інтереси заінтересованих сторін та Методики проведення консультацій із заінтересованими сторонами.

Позитивно можна оцінити затвердження Урядом О. Гончарука показників результативності, ефективності та якості діяльності державних секретарів та керівників інших ЦОВВ на 2020 рік, а також діяльність цього Уряду в напрямі вдосконалення системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців.

А от призначення на державну службу на умовах контракту на період дії карантину, запроваджене Урядом Д. Шмигаля, отримало неоднозначні оцінки, особливо якщо воно залишиться і після карантину.

У сфері надання адміністративних послуг ключова увага зосереджена на питанні їх електронізації, що, безумовно, доцільно з огляду на встановлені цілі Програми діяльності КМУ, однак інші важливі питання не вирішуються. Попри позитивний висновок SIGMA, Уряд вирішив знову «доопрацьовувати» вже наявний, якісно підготовлений законопроект про адміністративну процедуру. Після близько 6-ти місяців конструктивної роботи над законопроектом, Уряд все ж вніс його до Парламенту у травні цього року Уряду.

Таким чином, частину кроків обох Урядів можна оцінити позитивно, а інші – як досить суперечливі та сумнівні. Обидва Уряди не відзначилися системним та швидким реформуванням державного управління.

2. Актуальні виклики / проблеми у відповідній галузі політики

Важко очікувати значних позитивних зрушень у реформуванні державного управління, якщо ними не буде опікуватися особисто Прем’єр-міністр України. Активної ролі О. Гончарука не було. Д. Шмигаль також особисто не проявляє належної ініціативи в цій сфері, крім того в 2020 році цьому об’єктивно заважає ситуація з пандемією COVID-19.

Новий Регламент КМУ не змінив принципово організацію роботи Кабінету Міністрів, оскільки відсутній новий Закон «Про КМУ та ЦОВВ», положення якого мають бути розкриті і деталізовані у Регламенті.

Утворені в деяких міністерствах директорати не завжди відповідають напрямам державної політики міністерства, у деяких – їх забагато або ж, навпаки, недостатньо. Продовжує існувати проблема нерозуміння міністрами необхідності їх правильного утворення та налагодження їх роботи з формування державної політики. Крім того, за рік роботи двох Урядів в деяких міністерствах відбувся значний відтік нових кадрів у створених з початку реформи директоратах через спроби очільників міністерств взяти під власний політичний контроль реформовану систему директоратів (наприклад МОЗ та МОН). 

Не всі принципи організації та діяльності органів публічної адміністрації, визначені у «Принципах Торонто», дотримуються. Так, більшість змін, внесених у Закон «Про державну службу», свідчать про проблеми з дотриманням принципу верховенства права. На підставі внесених змін звільнено десятки державних службовців категорії «А».

Під загрозою перебуває дотримання принципу розмежування політичних та адміністративних повноважень і посад. Наприклад, не заперечуючи необхідності існування інституту державних секретарів, змінами до Закону України «Про державну служб» ліквідована гарантія їх стабільності, як і всіх службовців категорії «А». Своєю чергою це негативно позначиться на принципі політичної нейтральності та неупередженості державної служби, яка з часом ризикує перетворитися на «васала» політичних посадовців.

Окрім того, залишається проблема належного кадрового забезпечення державної служби фахівцями  необхідного рівня через невідповідну потребам часу та реальним завданням державних службовців систему підготовки кадрів, про що свідчать відгуки призначених протягом 2018–2019 рр. фахівців з питань реформ. 

Призначення на державну службу на умовах контракту на період дії карантину в експертному середовищі розглядається як нівелювання конкурсної процедури, а також викликає побоювання, що такий порядок призначення може «укорінитися» в практиці державного управління.

Наявні проблеми із дотриманням принципу прозорості органів публічної адміністрації для громадськості, оскільки не завжди відбувалися попередні громадські обговорення проектів нормативно-правових актів, а перша зустріч Прем’єр-міністра України О. Гончарука з громадськістю відбулася лише напередодні 100 днів роботи Уряду. Уряд Шмигаля, зважаючи на умови карантину, взагалі не проводить зустрічей з громадськістю.

У сфері надання адміністративних послуг питанням передачі повноважень з надання низки базових адміністративних послуг місцевому самоврядуванню і законодавчому врегулюванню сфери оплати за такі послуги увага майже не приділяється. Зупинено процес децентралізації послуг з реєстрації актів цивільного стану (ДРАЦС). Натомість для їх надання продовжують відкриватися окремі відомчі офіси. Через неухвалення закону про адміністративний збір громадяни потерпають від незаконних платежів за деякі адміністративні послуги, а бюджети громад недоотримують кошти від інших.

Зареєстрований у 2018 році законопроект про адміністративну процедуру після майже річного доопрацювання таки був знову внесений Урядом до Парламенту і прийнятий у першому читанні 2 вересня 2020. 

3. Рекомендації стосовно пріоритетних дій на 2020–2021 рр., зокрема для порядку денного третьої сесії Парламенту

Рекомендуємо Уряду:

• розглянути підготовлений законопроект «Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади» та внести його на розгляд Парламенту;
• прийняти законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення проходження державної служби» № 3748 від 26.06.2020 р. та виправити допущені у 2019 році нормативні «помилки» в Законі «Про державну службу», що підривають стабільність та демократичність інституту державної служби;
• переглянути Стратегію реформування державного управління України на період до 2021 року та втілювати її в життя разом з Концепцією оптимізації системи центральних органів виконавчої влади;
• утворювати директорати в міністерствах, виходячи з їх відповідності усім напрямкам державної політики, за які відповідають міністерства; 
• узгодити план проведення конкурсів для заповнення директоратів між міністерствами для поступового наповнення кадрами в порядку пріоритетів переглянутої Стратегії;
• розмежувати функції формування державної політики (міністерства) та функції реалізації державної політики (інші ЦОВВ); 
• продовжити реформувати Української школи урядування та Національної академії державного управління з метою покращення стандартів навчання та переорієнтування освітніх послуг на стандарти Європейського Союзу;
• завершити децентралізацію всіх адміністративних послуг, сприяти їх впровадженню у центрах надання адміністративних послуг, урегулювати на рівні закону сферу оплати за адміністративні послуги;
• ухвалити остаточно Закон про загальну адміністративну процедуру; 
• усунути зазначені в «Принципах Торонто» причини лише часткового виконання у попередні роки заходів з реалізації реформи та недотримання строків її реалізації з метою недопущення невиконання чи порушення строків у 2020–2021 рр., у своїй діяльності чітко дотримуватися принципів організації та діяльності органів виконавчої влади, визначених у «Принципах Торонто».