Парламентська реформа Парламентська реформа

1. Оцінка політики реформ Парламенту й Уряду за період вересень 2019 – січень 2020 рр. та її відповідності «Принципам Торонто» (на основі аналізу Програми Уряду, планів міністерств і ухвалених / відхилених нормативно-правових актів)

 

Проблемні аспекти роботи українського Парламенту неодноразово ідентифікувалися протягом останніх 10 років: починаючи від феномену «кнопкодавства» і закінчуючи ухваленням законів, які містять відверто неконституційні норми. Початком сучасного етапу комплексної реформи Верховної Ради України (ВРУ) можна вважати представлення Оціночною місією Європейського Парламенту Доповіді та Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності ВРУ наприкінці лютого 2016 року[1]. На жаль, за три роки реалізовано менше ніж 45 % цієї реформи[2]. Понад те, до завершення каденції Парламенту VIII скликання не було ухвалено жодного законопроекту, який впливав би на ключові аспекти законодавчого процесу.

Напередодні обрання нового складу Парламенту низка громадських організацій виступили з ініціативою Порядку денного парламентської реформи[3], найважливіші положення якого були викладені в «Принципах Торонто»: 1) оновити Дорожню карту щодо внутрішньої реформи ВРУ, зокрема схвалити якісно нову концепцію законодавчого процесу; 2) ухвалити Закон «Про особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України»; 3) розробити та ухвалити Кодекс депутатської етики.

Станом на кінець січня 2020 року жодна із зазначених рекомендацій не втілена в життя, хоча й робота над законопроектом «Про особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України»[4] відновилася, а в медіа лунали наміри ухвалити принаймні етичний кодекс для депутатів монобільшості. Окрім того, Регламент ВРУ все ще не узгоджений з чинною Конституцією України, а покращення законодавчого процесу і роботи ВРУ загалом має швидше спорадичний, ніж системний характер.

Так, за перші дві сесії роботи Парламенту ІХ скликання ухвалено низку законів, що вносять переважно точкові зміни до Регламенту ВРУ. Найбільш комплексними можна вважати зміни щодо вдосконалення електронної форми документообігу у ВРУ, відповідно до яких документи можуть існувати як в електронній, так і письмовій формах. Також створено можливість для запровадження Плану законопроектної діяльності, який має покращити планування роботи ВРУ. Окрім того, через зміни до Регламенту збільшені повноваження комітетів з підготовки законопроектів до розгляду в сесійній залі.

З іншого боку, саме під час ІХ скликання Парламенту активно запрацював Офіс парламентської реформи[5] (який може виконувати роль координаційного центру реформи), хоча його створення стало результатом спільної роботи попереднього політичного керівництва ВРУ та проектів технічної допомоги. Також у новому скликанні Парламенту відновлені зустрічі представників депутатських фракцій та груп у форматі «Діалогів Жана Моне»[6]. Сам факт проведення таких зустрічей, а також участь у них народних депутатів, відповідальних за парламентську реформу у VIII скликанні (зокрема, попереднього голови ВРУ Андрія Парубія), свідчить про правонаступництво і демонструє намір політичного керівництва Парламенту продовжувати парламентську реформу.

Також у Міністерстві юстиції України за безпосередньої участі першого віце-спікера ВРУ із залученням широкого кола експертів (у тому числі представників громадянського суспільства) розпочала роботу група з підготовки законопроекту «Про нормативно-правові акти». Ухвалення такого закону є одним з ключових елементів удосконалення законодавчого процесу та підвищення якості законодавчих ініціатив.

Відповідно до рекомендацій, викладених у Дорожній карті, зменшено та оптимізовано кількість комітетів до 23.


[1] http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20160301RES16508/20160301RES16508.pdf
[2] Оцінка реалізації внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Режим доступу: https://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2019/03/parliament_roadmap_report_ukr.pdf
[3] Порядок денний реформи Верховної Ради України. Режим доступу: http://rada2019.parliament.org.ua/
[4] Інформація про результати круглого столу з обговорення парламентської реформи. Режим доступу: https://www.facebook.com/VRUreform/posts/514628929266676?__tn__=K-R
[5] Інформація про офіційне підписання Головою ВРУ розпорядження про створення Офісу парламентської реформи. Режим доступу: https://iportal.rada.gov.ua/fsview/167443.html
[6] Інформація про результати сьомого раунду узгодження позицій піж різними парламентськими силами у форматі «Діалогів Жана Моне». Режим доступу: https://iportal.rada.gov.ua/fsview/185373.html

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

2. Актуальні виклики / проблеми у відповідній галузі політики

Однією з найбільших проблем є відсутність політичного досвіду та правових знань у суб’єктів ухвалення рішень (як народних депутатів, так і Президента України). Першим і найголовнішим підтвердженням цього стали непов’язані між собою ініціативи про внесення змін до Конституції України. Так, ініційовано низку конституційних змін, які позиціонувалися як «парламентська реформа», хоча такими не були: запровадження декларативної законодавчої ініціативи народу, зменшення конституційного складу ВРУ до 300 народних депутатів, скасування депутатської недоторканності, збільшення підстав дострокового припинення повноважень народного депутата. Окрім того, що ці ініціативи не були елементами комплексної реформи Парламенту і мали популістичний характер, вони низької якості з погляду юридичної техніки.

Більше популістичними, ніж раціонально обґрунтованими можна назвати й ухвалені до Регламенту зміни про притягнення народних депутатів до відповідальності 1) у зв’язку зі скасування депутатської недоторканності; 2) за порушення припису особистого голосування; 3) за неучасть у голосуваннях. Необґрунтовано запроваджено кримінальну відповідальність за «кнопкодавство», єдиний злочин, у якому виділили спеціального суб’єкта – народного депутата України.

Така ситуація свідчить про відсутність у ключових суб’єктів ухвалення рішень концептуального бачення проведення парламентської реформи. Це також підтверджують окремі ініціативи про внесення змін до Регламенту, які, знову ж таки, можуть надати політичну вигоду в короткостроковій перспективі (пришвидшити та полегшити для більшості процес ухвалення законів), однак матимуть негативні наслідки для парламентаризму загалом (обмеження можливостей парламентської меншості та розбалансування і так неідеальних регламентних процедур). Ідеться про відкликаний законопроект № 2691 та проект № 3018, зареєстрований на початку лютого 2020 року.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

3. Рекомендації стосовно пріоритетних дій на 2020–2021 рр., зокрема для порядку денного другої сесії Парламенту

 

  1. Узгодити Регламент ВРУ з чинною Конституцією України, зокрема проведення відбору кандидатів на посаду суддів Конституційного Суду України, урегулювання статусу коаліції, а також механізмів її формування та підрахунку кількості тощо;
  2. переглянути Дорожню карту щодо внутрішньої реформи ВРУ з метою доопрацювання рекомендацій, які втратили актуальність або мають сумнівну доцільність в умовах вітчизняних парламентських практик;
  3. схвалити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця», яка має бути узгоджена між усіма суб’єктами законодавчого процесу і корелювати з поточною реформою публічної адміністрації;
  4. ухвалити Закон «Про нормативно-правові акти» задля забезпечення ефективного розподілу сфери регулювання законів та підзаконних актів, а також для встановлення єдиних правил підготовки законопроектів, їх узгодження між заінтересованими суб’єктами, порядку взаємодії суб’єктів законодавчої діяльності, набуття чинності законами, реалізації, моніторингу та оцінки реалізації законів;
  5. розробити та ухвалити Кодекс депутатської етики з урахуванням міжнародних стандартів діяльності парламентарів;
  6. ухвалити Закон «Про особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України»;
  7. організувати процес розробки комплексних змін до Конституції України в Парламенті із залученням широкого кола стейкхолдерів з метою посилення ролі Парламенту та розв’язання наявних внутрішніх проблем, які витікають із положень Конституції України: а) зміна способу голосування за закони простою більшістю за наявності визначеного кворуму; б) обмеження індивідуального права законодавчої ініціативи народних депутатів; в) скасування імперативного мандата.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Автори:
Олександр Заславський
директор аналітичного відділу,
Лабораторія законодавчих ініціатив
Рецензенти:
Юлія Кириченко
членкиня правління,
Центр політико-правових реформ
Підтримка Організацій:
Коаліція Реанімаційний Пакет Реформ Лабораторія законодавчих ініціатив Центр політико-правових реформ
Підтримайте реформу від вашої організації