Парламентська реформа Парламентська реформа

моніторинг

Моніторинг прогресу реформи на основі аналізу виконання рекомендацій галузевого аналітичного брифу до URC 2021

Розділ 1. Моніторинг виконання рекомендацій щодо пріоритетів реформи на 2020 – травень 2021 року 

1. Узгодити Регламент Верховної Ради України (далі – ВРУ) з чинною Конституцією України, зокрема щодо проведення відбору кандидатів на посаду суддів Конституційного Суду України, врегулювання статусу коаліції, а також механізмів її формування та підрахунку кількості тощо.
Не виконано
Ухвалення Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» у 2014 році не було підкріплене змінами до Регламенту ВРУ. На початку роботи ВРУ дев’ятого скликання зареєстровано декілька законопроєктів, спрямованих на розв'язання цієї проблеми, ‒ № 1045 та альтернативний до нього № 1045-1 (який враховував недоліки основного проєкту закону). 

Хоча головний комітет рекомендував ухвалити альтернативний проєкт за основу та в цілому, документ ВРУ так і не розглянула. Також зареєстровані, проте не розглянуті законопроєкти № 1038 та № 1038-1. Питання загалом не обговорюється, тому ймовірність виконання рекомендації досить низька.
2. Переглянути Дорожню карту щодо внутрішньої реформи ВРУ з метою доопрацювання рекомендацій, які втратили актуальність або мають сумнівну доцільність в умовах вітчизняних парламентських практик.
Не виконано
За п'ять років існування Дорожньої карти (розроблена Оціночною місією Європейського парламенту) значна частина рекомендацій втратила актуальність як на технічному, так і на рівні пріоритетності в порядку денному. Проте представники влади не ініціювали її перегляд. Частина стейкхолдерів навіть вважає Дорожню карту такою, що стосується лише ВРУ восьмого скликання.
Загрози
Переважна частина депутатів парламентської більшості мають власне бачення парламентської реформи. Воно формується Президентом України і проявляється в таких ініціативах, як запровадження декларативної законодавчої ініціативи народу (законопроєкт № 1015), зменшення конституційного складу ВРУ до 300 народних депутатів (законопроєкт № 1017), скасування депутатської недоторканності (зміни до Конституції України, ухвалені 3 вересня 2019 року), збільшення підстав для дострокового припинення повноважень народного депутата (законопроєкт № 1027). Таке бачення парламентської реформи слабко співвідноситься з покращенням якості законодавчого процесу.
3. Схвалити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця», яка має бути узгоджена між усіма суб’єктами законодавчого процесу й корелювати з поточною реформою публічної адміністрації.
Не виконано
Реформи Парламенту відбуваються за іншою логікою, ця концепція не обговорюється, законопроєкти на її втілення не розробляються. Єдиний законопроєкт, спрямований на її втілення, ‒ № 2034 від 3 вересня 2019 року ‒ знятий з розгляду 1 вересня 2020 року.
4. Розробити та ухвалити закони, спрямовані на інституційне посилення контрольної функції ВРУ.
Частково виконано
3 грудня 2020 року законопроєкт № 4131 (про забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю) став законом. Він дещо деталізував порядок звітування, проте ці зміни не можна вважати комплексним покращенням контрольної функції Парламенту. Також не уніфіковано форму та структуру звітів. Важливо, щоб через цей законопроєкт у депутатів не склалося враження, що контрольна функція Парламенту вже посилена і далі працювати в цьому напрямі не потрібно.
5. Ухвалити Закон України «Про нормативно-правові акти» задля забезпечення ефективного розподілу сфери регулювання законів і підзаконних актів, а також для встановлення єдиних правил підготовки законопроєктів, їх узгодження між заінтересованими суб’єктами, порядку взаємодії суб’єктів законодавчої діяльності, набуття чинності законами, реалізації, моніторингу та оцінювання реалізації законів.
Частково виконано
25 червня 2021 року 195 народних депутатів на чолі з Першим заступником Голови ВРУ Русланом Стефанчуком зареєстрували законопроєкт про правотворчу діяльність № 5707. Він має на меті врегулювання діяльності, пов’язаної з плануванням, розробкою, ухваленням (виданням), застосуванням нормативно-правових актів і правовим моніторингом. Потенційно він може сприяти систематизації законодавства, покращити його якість і загалом нормотворчий процес.
6. Розробити та ухвалити Кодекс депутатської етики з урахуванням міжнародних стандартів діяльності парламентарів.
Не виконано
Представники більшості час від часу заявляють про необхідність розробки чи розробку Кодексу депутатської етики в різних форматах (загальнообов’язковий чи внутрішньофракційний). Ухвалено (№ 2203) і зареєстровано (№ 2559 та № 5005) законопроєкти, що регулюють питання, які могли б бути частиною Кодексу етики. Проте обговорення та окремі ініціативи поки не вилилися в зареєстрований законопроєкт.
7. Ухвалити Закон України «Про особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України».
Частково виконано
28 січня 2021 року в першому читанні ухвалено законопроєкт № 4530. Він стосується виконання великої частини рекомендацій Дорожньої карти (зокрема, № 38, 40, 41). Водночас питання помічників народних депутатів (рекомендації № 42 і 43) майже не врегульовані цим законопроєктом.
8. Організувати процес розробки комплексних змін до Конституції України в Парламенті із залученням широкого кола стейкхолдерів з метою посилення його ролі та розв'язання наявних внутрішніх проблем, які витікають з положень Конституції України: а) зміна способу голосування за закони простою більшістю за наявності визначеного кворуму; б) обмеження індивідуального права законодавчої ініціативи народних депутатів; в) скасування імперативного мандата.
Частково виконано
Ця рекомендація тісно пов’язана з концепцією законодавчого процесу «від початку до кінця». Заходи з реформування Парламенту не стосуються виконання цієї рекомендації. Обговорення на офіційних майданчиках наразі відсутні, ймовірність виконання рекомендації найближчим часом досить низька.
0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 2. Основні виклики в реалізації реформи станом на зараз (час проведення моніторингу)

Головним викликом для парламентської реформи є заміщення покращення якості законодавчого процесу популярними з електорального погляду кроками. Вони можуть принести короткострокові дивіденди у вигляді тимчасового збільшення рейтингу. Проте в довгостроковій перспективі не дозволять розв'язати проблеми законодавчого процесу. Законодавчий спам (ідеться про велику кількість неякісних законопроєктів, а не поправок), розбалансовані закони, низька їх якість, неефективний контроль за виконавчою владою не можна подолати через зменшення кількості депутатів чи скасування депутатської недоторканності.


Таке заміщення призводить до зменшення кількості обговорень важливих реформ, зокрема рекомендацій Дорожньої карти. Як наслідок – важливі реформи не потрапляють до політичного порядку денного і не втілюються в життя.


З цим пов'язана і проблема планування. Якщо й існує план «реформ Парламенту», то в його основі лежать передвиборчі обіцянки Президента України. Їхня ж мета – перемога на виборах, вони засновуються на електоральній логіці, а не потребах Парламенту. Це стосується і питання оновлення Дорожньої карти. Якісне реформування починається з визначення проблем і потреб, потім ‒ створення плану реформ. Такий процес мав би призвести до оновлення Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи ВРУ.


Ще один виклик ‒ існування парламентської більшості, утвореної представниками однієї партії. Така ситуація не є звичною ані для українських, ані для світових реалій. За однопартійної коаліції не потрібно розвивати ані інститут побудови міжпартійного (міжфракційного діалогу), ані діалог з опозицією. Водночас збільшується спокуса врегулювати статус опозиції у спосіб, зручний для коаліції, чи надовго відкласти це питання. З огляду на заяви керівництва ВРУ найближчим часом не варто чекати закону про опозицію.


Для адміністративної спроможності ВРУ виклик становить затягування процесу переходу до електронного документообігу. Ухвалення законопроєкту № 4586 продовжило термін одночасного існування електронного й паперового документообігу. Гальмування цього процесу може негативно вплинути і на інструменти електронної взаємодії громадян з Парламентом (наприклад, електронне обговорення законопроєктів).

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 3. Рекомендації щодо пріоритетів реформи на 2021–2022 рр. (наступний річний період, до URC 2022)

Жодна рекомендація попереднього періоду не виконана повністю, тому вони залишаються актуальними.


  1. Узгодити Регламент ВРУ з чинною Конституцією України, зокрема щодо проведення відбору кандидатів на посаду суддів Конституційного Суду України, врегулювання статусу коаліції, а також механізмів її формування та підрахунку кількості тощо.

  2. Переглянути Дорожню карту щодо внутрішньої реформи ВРУ з метою доопрацювання рекомендацій, які втратили актуальність або мають сумнівну доцільність в умовах вітчизняних парламентських практик.

  3. Схвалити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця», яка має бути узгоджена між усіма суб’єктами законодавчого процесу й корелювати з поточною реформою публічної адміністрації.

  4. Розробити та ухвалити закони, спрямовані на інституційне посилення контрольної функції Парламенту, зокрема щодо уніфікації формату та структури щорічних звітів міністерств, розроблення та затвердження комітетами ВРУ річних робочих планів здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади, досягнення чіткого співвідношення комітетів і сфер відповідальності міністерств, налагодження практики «Post-legislative scrutiny».

  5. Ухвалити Закон України «Про нормативно-правові акти» задля забезпечення ефективного розподілу сфери регулювання законів і підзаконних актів, а також встановлення єдиних правил підготовки законопроєктів, їх узгодження між заінтересованими суб’єктами, порядку взаємодії суб’єктів законодавчої діяльності, набуття чинності законами, реалізації, моніторингу та оцінювання реалізації законів.

  6. Розробити та ухвалити Кодекс депутатської етики з урахуванням міжнародних стандартів діяльності парламентарів.

  7. Ухвалити в цілому Закон України «Про особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України».

  8. Організувати процес розробки комплексних змін до Конституції України в Парламенті із залученням широкого кола стейкхолдерів з метою посилення його ролі та розв'язання наявних внутрішніх проблем, які витікають з положень Конституції України: а) зміна способу голосування за закони простою більшістю за наявності визначеного кворуму; б) обмеження індивідуального права законодавчої ініціативи народних депутатів; в) скасування імперативного мандата.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Парламентська реформа

Парламентська реформа

Бриф "Парламентська реформа"

Методологія моніторингу

Дата проведення моніторингу:

30.06.2021

Стан виконання рекомендацій:

Всього рекомендацій: 8
Виконано - 0 (0%)
Частково виконано - 4 (50%)
Не виконано - 4 (50%)
Загрози - 1 (13%)
Автори:
Олександр Заславський
директор аналітичного відділу,
Лабораторія законодавчих ініціатив
Світлана Матвієнко
голова Ради,
Лабораторія законодавчих ініціатив
Рецензенти:
Юлія Кириченко
членкиня правління,
Центр політико-правових реформ