Захист довкілля

Сфера охорони довкілля потребує як горизонтальних (зміна старої корупційної та неефективної системи екологічного контролю на прозору, ефективну й оперативну; реформа юридичної відповідальності за екологічні порушення в частині поширення адміністративно-господарських санкцій та заходів кримінально-правового характеру на юридичних осіб, перегляду складів порушень і міри покарань; створення якісної системи моніторингу для отримання вихідних даних та відображення повної картини стану довкілля; підвищення екологічної свідомості населення; впровадження інтегрованого дозволу), так ісекторальних (розв’язання проблем у сферах управління відходами, якості води та стану атмосферного повітря, промислового забруднення, збереження природних екосистем, зміни клімату та ін.) реформ[1]. У цьому брифі представлено аналіз політики Уряду та Парламенту на предмет впровадження згаданих реформ протягом вересня 2019 – липня 2020 року.

1. Оцінка політики реформ Парламенту й Уряду за період вересень 2019 – липень 2020 рр. та її відповідності «Принципам Торонто».

Зміна влади зумовила формування нової політики реформ у сфері охорони довкілля, яка розпочалася не зі створення порядку денного, а об’єднання Мінприроди та Міненерговугілля у єдине міністерство – Міністерство енергетики та захисту довкілля України (Мінекоенерго). Уряд Олексія Гончарука позиціонував об’єднання як спосіб забезпечення сталого розвитку[2]. Однак піврічна діяльність Мінекоенерго, очільником якого став експерт у сфері енергетики, показала, що об’єднання не виправдало себе, а довкілля відійшло на другий план. Заходи у сфері довкілля були паралізовані налагодженням організаційних та робочих питань нових команд, розподілом важелів впливу та врегулюванням внутрішніх конфліктів об’єднаних міністерств.

Після реорганізації міністерств 29 вересня 2019 року Уряд затвердив Програму діяльності КМУ (далі – Програма), у якій визначив цілі діяльності Мінекоенерго, зокрема збереження природних екосистем, ефективне та ощадливе використання природних ресурсів, розв’язання проблем у сфері накопичення відходів, зміни клімату та енергоефективності. Хоча нові урядові цілі відповідають «Принципам Торонто»[3], які включають запобігання заподіянню шкоди довкіллю, реформу екоконтролю, юридичної відповідальності та моніторингу за станом довкілля, раціональне використання природних ресурсів, розв’язання проблем у сфері поводження з відходами, надалі окремі дії Уряду Гончарука та Верховної Ради України (ВРУ) суперечили їм.

Цикл політики Уряд Гончарука не завершив через відставку 4 березня 2020 року. Новий Уряд Дениса Шмигаля 27 травня 2020 року утворив самостійне Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля)  та 12 червня затвердив порядок денний нової політики екореформ, який відповідає «Принципам Торонто». Станом на липень 2020 року триває впровадження заходів для повноцінного запуску роботи нового Міндовкілля, що гальмує виконання завдань нової політики реформ, розгляд звернень, видачу дозвільних документів тощо.

Оцінка впровадження горизонтальних реформ

У сфері реформи екоконтролю Уряд Гончарука обрав курс на збереження інспекції, основним завданням якої є здійснення контролю, замість створення служби, яка покликана надавати адмінпослуги, що є позитивним для захисту довкілля[4]. Так, Кабінет Міністрів України (КМУ) скасував рішення попереднього уряду про ліквідацію Державної екологічної інспекції та створення Державної природоохоронної служби України та ліквідував Державну Азовську морську екологічну інспекцію та ДЕІ Кримсько-Чорноморського округу, створену у 2018 році. Для подолання неоперативності, корупційності та інших недоліків здійснення екологічного контролю Мінекоенерго, ДЕІ, Комітет ВРУ з питань екополітики, експертна громадськість розробили законопроєкт № 3091 про державний екологічний контроль. У межаї реформи юридичної відповідальності цей законопроєкт запроваджуєадміністративно-господарські санкції для юридичних осіб за екологічні правопорушення. Такі зміни у сфері контролю та відповідальності втілюють у життя «Принципи Торонто».

За Уряду Шмигаля зареєстровано альтернативний законопроєкт про екологічний контроль № 3091-1, який не відповідає викликам екоконтролю та юридичної відповідальності. Також звільнено т. в .о. Голови ДЕІ України Єгора Фірсова, який розпочав боротьбу з великими забруднювачами довкілля та корупційними схемами в ДЕІ. Такий кадровий крок негативно вплинув на процес реформування держекоінспекції.

Згідно зі звітом Уряду Гончарука, Мінекоенерго протягом вересня 2019 – січня 2020 рр. не виконало завдання із запровадження системи інтегрованих дозволів на викиди забруднювальних речовин. Станом на липень 2020 Міндовкілля оприлюднило законопроєкт, який запроваджує інтегрований дозвіл, для збору зауважень та пропозицій зацікавлених сторін. Протягом аналізованого періоду практично не вжито жодних заходів для підвищення екологічної свідомості населення та реформування системи моніторингу за станом довкілля.

Оцінка впровадження секторальних реформ

Протягом вересня 2019 –липня 2020 рр. ВРУ ухвалила закони, які регулюють питання функціонування системи моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів; господарської діяльності з озоноруйнівними речовинами та фторованими парниковими газами, безперешкодного доступу громадян до узбережжя водних об’єктів; заборони суцільних рубок у об’єктах природно-заповідного фонду; вдосконалення законодавства про видобуток бурштину та інших корисних копалин (закон про бурштин); інвентаризації лісів держлісфонду.

Згадані закони розв'язують секторальні проблеми у сфері охорони довкілля. Водночас закон про заборону суцільної рубки в природно-заповідному фонді знімає мораторій на проведення рубок головного користування в окремих категоріях лісів та дозволяє проведення поступових рубок головного користування та лісовідновних рубок, що є негативним чинником для збереження лісів та суперечить затвердженим Урядом Гончарука цілям. Закон про бурштин переносить оцінювання впливу на довкілля (ОВД) на етап після укладення угоди про розподіл продукції (УРП), яка є рішенням про здійснення планованої діяльності. Ця зміна нівелює мету ОВД, яке має проводитися перед ухваленням такого рішення, а саме рішення повинне базуватись на результатах ОВД. Понад те, 30 січня 2020 року зареєстровано урядовий законопроєкт, який скасовує вимогу проведення ОВД при наданні (продовженні, переоформленні, внесенні змін) спеціального дозволу на користування надрами. Уряд Шмигаля визначив пріоритетом спрощення доступу до надр. Такі дії свідчать про політику держави в напрямку якомога швидшого укладення УРП та розробки корисних копалин ціною нехтування довкіллям, що суперечить міжнародним зобов’язанням та «Принципам Торонто», зокрема,унеможливлює запобігання заподіянню шкоди довкіллю, що також не відповідає затвердженим цілям діяльності Уряду у сфері довкілля.

21 липня 2020 року ВРУ ухвалила довгоочікуваний законопроєкт про управління відходами в першому читанні, що стало важливим зрушенням у сфері поводження з відходами. Також у першому читанні ухвалено законопроєкт про захист тварин, який забороняє умертвіння як спосіб регулювання чисельності тварин, запроваджує обмеження на використання диких тварин тощо. Законопроєкт про збереження територій Смарагдової мережі залишається на розгляді Комітету ВРУ з питань екологічної політики та природокористування.

Політика реформ у сфері довкілля нестабільна: за вересень 2019 – липень 2020 рр. двічі мінявся її порядок денний та цілі. Хоча затверджені цілі нової політики відповідають «Принципам Торонто», КМУ та ВРУ обрали курс на якомога швидший видобуток корисних копалин ціною нівелювання ОВД та заподіяння шкоди довкіллю, що суперечить цим цілям. Нестабільна політична ситуація, ліквідація Мінприроди, створення Мінекоенерго, повернення самостійного Міндовкілля, розподіл важелів впливу, налагодження організаційних і робочих процесів нових команд гальмували втілення реформ та виконання міжнародних екологічних зобов’язань. Органам влади вдалося ухвалити рішення щодо точкових секторальних проблем у сфері довкілля, водночас відкритими залишаються питання першочергового впровадження горизонтальних реформ, які є передумовою розв'язання галузевих проблем та налагодження якісної системи управління довкіллям.