Децентралізація

1. Оцінка політики реформ Парламенту й Уряду за період від вересня 2019 року та її відповідності «Принципам Торонто» (на основі аналізу Програми Уряду, планів міністерств й ухвалених / відхилених нормативно-правових актів)

Упродовж 2015–2018 років Україна провела велику роботу із впровадження реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади (відому широкому загалу як реформа децентралізації), зокрема перший етап добровільного об`єднання територіальних громад (ОТГ) визнали успішним, як українські політики, органи місцевого самоврядування, жителі об`єднаних територіальних громад, так й експерти Ради Європи.

Попри це, у першій половині 2019 року проявилися й посилилися як наслідок виборчого року тривожні тенденції: вичерпалася енергія добровільного утворення ОТГ, обласні ради стали все більше переводити питання розгляду проєктів перспективних планів утворення спроможних громад на політичні дискусії, значну частину коштів Державного фонду регіонального розвитку було спрямовано поза логікою стратегічного планування. Практично зупинилася робота з формування законодавства для завершення згаданих реформ.

Вибори нового складу Верховної Ради України (ВРУ) призвели до формування однопартійної більшості, а в результаті – нового однопартійного Уряду (Олексія Гончарука) 29 серпня 2019 року.

Уряд Гончарука отримав такий стан справ у сфері реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади:

1. попередній Уряд затвердив 23 перспективні плани, які передбачають утворення 1 356 ОТГ, що об’єднують 9 702 територіальні громади (504,4 тис. км2, або 87,6 % від загальної площі України; 32,8 млн осіб, або 83,8 % від загальної чисельності населення України (дані без тимчасово окупованих територій). Створено – 936 ОТГ;
2. українці стабільно високо підтримують децентралізацію – понад 60 %;
3. в Україні діють декілька великих програм міжнародної технічної допомоги з підтримки децентралізації, у яких працюють сотні консультантів, що допомагають у проведенні реформи та навчають посадових осіб місцевого самоврядування працювати в нових умовах;
4. унаслідок бюджетно-фіскальної реформи місцеві громади отримали достатньо коштів для реалізації місцевої політики;
5. до реформи долучилися нові політики (передусім народні депутати України) та нові управлінці в новосформованих міністерствах та обласних державних адміністраціях, які недостатньо ознайомлені з логікою, завданнями та інструментами реформи, але вже почали активно впливати на неї.

Розробку та реалізацію політики щодо децентралізації та державної регіональної політики в програмі дій Уряду було віднесено до компетенції Міністерства розвитку громад та територій України (Мінрегіон) і сконцентровано в таких цілях:

10.1. Українці живуть у комфортних містах та селах; 10.2. Українці, що мешкають в «депресивних регіонах», мають достатні можливості для розвитку; 10.3. Українці мають реальну можливість впливати на організацію свого життєвого простору як мешканці спроможних громад.

Для досягнення визначених цілей Мінрегіон мав запланувати  відповідні заходи, спрямовані на завершення першого етапу децентралізації до чергових місцевих виборів 25 жовтня 2020 року.

ВРУ зробила крок до розблокування процесу розробки перспективних планів формування спроможних громад в областях через вилучення з цього процесу обласних рад (Закон України № 348-IX від 5 грудня 2019 року).

4 березня 2020 року призначено нового Прем`єр-міністра України Дениса Шмигаля. Його уряду довелося завершувати роботу з організаційно-правового забезпечення реформи, щоб до чергових місцевих виборів 25 жовтня 2020 року. На сьогодні таку роботу загалом виконано.

Щоб прискорити  процедуру затвердження адміністративно-територіальних одиниць базового та районного рівнів Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад»[1] № 562-IX від 16 квітня 2020 року  Уряду надано право своїм рішенням затверджувати центри та території громад та вносити до ВРУ проєкти актів про утворення районів.

12 червня 2020 року розпорядженням Уряду № 719-р затверджено території та адміністративні центри територіальних громад по всій Україні.

15 липня 2020 року постановою ВРУ «Про призначення місцевих виборів»[2] № 795-IX призначено місцеві вибори до сільських, селищних, міських рад територіальних громад та відповідно сільських, селищних, міських голів.

17 липня 2020 року постановою ВРУ «Про утворення та ліквідацію районів»[3] № 807-IX затверджено новий районний поділ території України, як це передбачала Концепція реформи № 333-р від 1 квітня 2014 року.

Постановою Уряду від 5 серпня 2020 року № 695[4] затверджено Державну стратегії регіонального розвитку на період до 2027 року.

14 серпня 2020 року Центральна виборча комісія своєю постановою «Про призначення перших виборів депутатів районних рад на 25 жовтня 2020 року» № 176[5] 

Станом на 1 вересня 2020 року можна стверджувати, що перший етап реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а саме – створення спроможних громад та зміну районного поділу політично оформлено. Вибори органів місцевого самоврядування всіх рівнів призначені на 25 жовтня.

Державна регіональна політика на наступний період отримала функціональний планувальний документ ‒ Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2027 року.

2. Актуальні виклики / проблеми у відповідній галузі політики

Хоча утворення спроможних територіальних громад та нових районів успішно завершено, залишається низка викликів як для завершення реформи, так і для розвитку утворених громад у майбутньому.

1) Неготовність до перетворень на районному рівні 

Попри утворення нових районів, до складу яких увійшли по декілька колишніх малих районів, не врегульовано питання правонаступництва, порядку розпорядження майном, яке були в управлінні районних рад «старих» районів. Досі не розв’язано остаточно питання про компетенцію органів влади районного рівня та повноваження районних рад. Ці проблеми загалом врегульовують законопроєкти №3614 та №3651.

2) Відсутність розуміння нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування з боку держави на фоні майбутнього різнопартійного забарвлення місцевих рад після виборів 25 жовтня 2020 року 

Запровадження партійної виборчої системи до громад з понад 10 тисячами виборців фактично перетворило місцеву виборчу кампанію в змагання партійних ідеологій, а не місцевих програм розвитку. Після виборів може скластися ситуація, коли політичне забарвлення цілих територій, а можливо і регіонів, буде дуже різним, і ради, щоб догодити партійним цілям, ухвалюватимуть акти, які виходять за межі їхньої компетенції. Українське законодавство не передбачає реальних інструментів нагляду і реагування на такі рішення рад, що може створити нові джерела суспільної напруги.

3) Конституційний процес 

Внесення та відкликання законопроєктів про зміни до Конституції України щодо децентралізації засвідчило неготовність політичних еліт до порозуміння щодо необхідності та змісту конституційних змін. Перетворення процесу підготовки конституційний змін з формату конституційної комісії в «інклюзивний процес» обговорення ідей, без розуміння підходів до таких ідей з боку суб`єктів конституційного процесу навряд чи призведе до появи реально узгодженого політичними елітами проєкту. На фоні посилення тиску Росії у перемовинах щодо Донбасу зміни до Конституції України можуть стати черговою лінією розбрату, а не згуртованості, а також показуватимуть кон'юнктуру сьогодення, а не стратегічне бачення системи територіальної організації влади.

4) Фінансові проблеми

Проблеми з бюджетними надходженнями, які проявилися наприкінці 2019 – на початку 2020 року, а особливо карантинні обмеження створюють ризики для місцевих бюджетів, зокрема зниження надходжень від ПДФО та отримання субвенцій за різними бюджетними програмами. Ще більшою є проблема використання у 2020 році коштів Державного фонду регіонального розвитку, механізм розподілу коштів з якого на проєкти регіонального розвитку практично зруйнований і переведений у ручний режим. Законопроєкт про внесення змін до статті 24-1 Бюджетного кодексу України № 2202, який розв’язує цю проблему, так і не розглянули, після відставки попереднього Уряду зняли з розгляду.

5) Інституційні проблеми

Руйнування державної служби, яке відбулося останніми роками, часта зміна керівників та службовців середньої ланки центральних органів виконавчої влади та обласних і районних державних адміністрацій суттєво послабили можливості ефективної розробки та впровадження політик на національному та регіональному рівнях. Відсутність державного регулювання заробітної плати керівників публічних органів влади, відсутність нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування створює підґрунтя для унезалежнення місцевого керівництва від політики держави, що є небезпекою для стабільності в країні в умовах війни, яка триває.

3. Рекомендації стосовно пріоритетних дій на 2020–2021 рр., зокрема для порядку денного другої сесії Парламенту