Зміни до Конституції неможливі без широкого публічного обговорення, — депутати та експерти

У перший день роботи Верховної Ради України ІХ скликання Президент України Володимир Зеленський подав 7 законопроектів про внесення змін до Конституції, кожен із яких стосувався окремих аспектів конституційного статусу Парламенту та Президента. Ці законопроекти не мали системного зв’язку, але разом вносили сильний дисбаланс у поточну змішану форму державного правління через посилення Президента та послідовне послаблення Парламенту. Про це говорила Юлія Кириченко, авторка драфту аналітичного брифу «Конституційна реформа», членкиня правління Центру-політико-правових реформ і співголова Ради Коаліції РПР.

«Потім був фальстарт із конституційними змінами у сфері децентралізації влади. Там були ті ж самі помилки: закритий режим розроблення законопроектів і брак публічних консультацій», — коментує Кириченко ситуацію грудня 2019 — січня 2020 років, коли Президент двічі вносив і двічі відкликав законопроект про внесення змін до Конституції.

Але зараз у цій ситуації спостерігаються позитивні зрушення.

«Сподіваємося, що на третій раз запропоновані зміни до Конституції щодо децентралізації будуть виваженими», — додала співголова Ради Коаліції РПР і запропонувала перенести дискусію щодо змін до Конституції з Офісу Президента до Парламенту із залученням громадських експертів і науковців.

Актуальні виклики в конституційному процесі, зазначені в брифі:

• брак концептуального бачення конституційних ініціатив: вони точкові, системно не пов’язані між собою та внесені сімома різними законопроектами;

• підготовка конституційних змін у закритому режимі без попереднього обговорення з експертною спільнотою та громадянським суспільством;

• конституційний популізм: ініціювання, розроблення та внесення змін до Конституції є заручником мінливих політичних інтересів;

• брак уваги до проблеми розбалансування гілок влади: конституційні ініціативи вносять дисбаланс у систему державного правління та закладають негативні тенденції до посилення президентської влади та послаблення Парламенту;

• низька якість тексту законопроектів: ініційовані Президентом законопроекти мають суттєві юридичні недопрацювання, містять суперечливі та неоднозначні норми;

• ігнорування Парламентом застережень КСУ щодо ініційованих конституційних змін.

Рекомендації Парламенту, Президенту та Кабінету міністрів щодо пріоритетних дій на 2020 — 2021 роки:

• неухильно дотримуватися Конституції під час здійснення своїх повноважень;

• постійно враховувати юридичні позиції КСУ під час розгляду та ухвалення рішень щодо законопроектів про внесення змін до Конституції;

• відмовитися від практики проведення точкових, безсистемних конституційних змін без реальної концепції конституційної реформи;

• створити інклюзивну парламентську групу з підготовки комплексної конституційної реформи для вдосконалення механізму державної влади;

• завершити реформу децентралізації, закріпивши в Конституції новий адміністративно-територіальний устрій та посилення місцевого самоврядування, зокрема встановлення фінансових гарантій.

Завершення реформи децентралізації — це один із пріоритетів фракції «Слуга Народу». І важливим аспектом у цьому питанні є внесення відповідних змін до Конституції. Про це говорив представник фракції Федір Веніславський, член Комітету ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки.

Він назвав стратегічною помилкою брак широкого публічного обговорення запропонованих Президентом конституційних змін. Але для її виправлення провели низку регіональних експертних обговорень.

«Сподіваюся, найближчим часом буде підготовлений новий проект закону змін до Конституції у сфері децентралізації. Аби цьогорічні місцеві вибори відбулися на новій конституційній основі», — говорить депутат.

Іншим важливим пріоритетом Веніславський назвав вдосконалення законопроекту щодо призначення голів НАБУ та ДБР Президентом. У грудні 2019 року Конституційний Суд надав висновок, що ці повноваження Президента загрожують незалежності НАБУ та ДБР.

«Ми врахували зауваження КСУ та готуємо новий законопроект», — підсумовує нардеп.

Парламентська фракція «Батьківщина» не підтримуватиме зміни до Конституції щодо децентралізації, які посилюватимуть президентську вертикаль. На цьому наголосив представник фракції Іван Крулько, перший заступник голови Комітету ВРУ з питань бюджету.

«Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування необхідний, щоби вони не перетинали межі своїх повноважень. Але неприпустиме одноосібне відсторонення Президентом обраних народом представників», — пояснює депутат, висловивши сподівання на появу більш якісного законопроекту щодо конституційних змін у сфері децентралізації.

Крулько додав, що зміни до Конституції мають вирішувати актуальні політичні проблеми: дисбаланс між гілками влади та непритаманні для парламентсько-президентської республіки повноваження глави держави.

Зараз є ризики нових спроб точкових конституційних змін до місцевих виборів, наприклад, у питанні адміністративно-територіального, устрою, вважає Ярослав Юрчишин, перший заступник голови Комітету ВРУ з питань антикорупційної політики.

Проте загалом конституційна реформа сьогодні перебуває поза увагою Парламенту.

«Після «турборежиму» розпочався період турбулентності. Верховна Рада ухвалює лише нагальні законодавчі ініціативи, але конституційна реформа до них не належить, — говорить Юрчишин.

Проте й самі українці не вважають важливою конституційну реформу.

«Люди розуміють неналежність роботи державних інституцій. Але не розуміють, що це можна виправити змінами до Конституції», — каже нардеп.

Він порівняв цю ситуацію із ситуацією навколо судової реформи, суспільний запит на яку з’явився лише завдяки наполегливої роботи громадських експертів і журналістів.

Зараз у Парламенті наявні дві тенденції: ігнорування негативних висновків Конституційного Суду щодо конституційних ініціатив Президента та порушення процедур при ухваленні законопроектів. На це звертає увагу Юлія Градова, доцент кафедри конституційного та муніципального права в Харківському національному університеті імені В. Н. Каразіна.

«Парламентарі з народних представників перетворюються на слуг Президента, підтримуючі «кишенькові» зміни до Конституції», — критикує дії нардепів Градова.

А через порушення процедур ухвалені законопроекти вже не раз визнавалися Конституційним Судом неконституційними, додала вона.

Конституція в демократичних країнах є певним суспільним договором між громадянами й державою, тому до неї неможливо вносити точкові зміни, як до галузевого закону. На це звертає увагу Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ.

Зміни до Конституції мають бути широким консенсусом у суспільстві. А ініціатори поточних конституційних змін цього не розуміють або хочуть використати їх у власних вузьких інтересах.

«Після двох «ударів у штангу» з конституційними змінами щодо децентралізації в «Слузі Народу» щось зрозуміли і з лютого 2020 року розпочали широкий діалог. Але досі немає нового проекту закону», — резюмує Коліушко.

Оксана Сироїд, голова політичної партії «Об’єднання Самопоміч», запропонувала сфокусувати конституційні зміни на двох напрямах. Перший — баланс влади на національному рівні: Парламент має контролювати всі повноваження виконавчої влади у сферах застосування сили та витрачання грошей.

«В Україні винесений на розгляд Парламенту оборонний бюджет складається з 10 строчок у Excel-таблиці. А в США це 300 сторінок тексту, де розписані витрати на кожну статтю бюджету», — наводить приклад Сироїд.

Друге — розподіл повноважень між центральним і місцевим рівнями.

«Необхідний суттєвий перерозподіл коштів на користь ОТГ. Сьогодні в громади залишається приблизно 20 % грошей, які вона окомулює. У розвинених країнах цей показник дорівнює 40 %», — порівнює голова «Об’єднання Самопоміч».

Нагадаємо, 5 червня Коаліція РПР організувала онлайн-обговорення драфту аналітичного брифу «Права людини й реінтеграція окупованих територій».

«Регіональне обговорення реформ: на шляху до Вільнюса» організовується Коаліцією РПР у партнерстві з Посольством Литовської Республіки в Україні та Національним демократичним інститутом (НДІ), за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку.