«Зачароване коло» реформи правоохоронної системи, вади судової, підрізані крила антикорупційної політики, — думки політиків і експертів

Судова реформа

Модераторка Галина Чижик, експертка Центру протидії корупції, прокоментувала хід судової реформи в Україні. Одна із перших законодавчих ініціатив президента Зеленського — законопроєкт «Про реформу органів судової влади», який набув чинності в листопаді 2019 року. Він пропонував ефективні кроки з очищення органів судової влади, однак його імплементацію  саботувала ВРП, а Конституційний суд визнав багато положень неконституційними. У червні 2020 року зареєстрував президентський законопроєкт №3711, покликаний вдруге перезавантажити ВККС. Проєкт закону перебуває на розгляду парламенту. Модераторка резюмувала, що за 2 роки представники громадянського суспільство і самі громадяни не бачать змін. За результатами опитування Центру Разумкова, показник довіри громадян до судів один із найнижчих — 2,2%.

Роман Куйбіда, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, зазначив, що в плані судової реформи останній рік став роком втрачених можливостей, навіть зі знаком «-».

Причини:

1. Немає досі ВККС і навіть закону, який дозволив би її сформувати.
2. Невиконана обіцянка політиків щодо перезавантаження ВРП.
3. Конституційний суд доклався до формування системи безкарності в суддівському середовищі, скасувавши низку статей Кримінального кодексу (щодо відповідальності за незаконне збагачення, ухвалення завідомо неправосудних рішень, неправдивість декларацій тощо).

«За цей рік завдано удар тим антикорупційним заходам,вжитих протягом 5 останніх років. Це великий крок назад, — сказав спікер. — Що робити? Паралельно вирішувати питання і ВККС, і ВРП, через створення незалежної комісії перевірити членів ВРП, щоб очистити її від тих, хто підтримує корупційні практики в судовій системі. Так само важливо запровадити конкурсні процедури, за участю незалежної комісії до ВККС і ВРП».

Крок, який посилює роль ВРП у формуванні цих органів до її реформування, — помилка. Така думка Венеційської комісії та експертів сектору.

Позитивними підготовчими кроками за рік Роман Куйбіда назвав ухвалення в першому читанні  Антикорупційної стратегії, ініціатива уряду про суд присяжних, ідеї векторів економічного розвитку, оскільки економіка не розвивається без справедливого судочинства.

Андрій Костін, народний депутат, голова Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, звернув увагу на кілька історичних кроків. Спікер акцентував на законопроєкті №1008 (ухвалений як закон №193) і відзначив політичну волю президента до зміни підходу формування ВККС. Він зауважив, що попри значну критику закону, президент тримається принципової позиції, що відбір членів ВККС повинен відбуватися із залученням міжнародних партнерів.

Спікер зазначив, що в композиції законопроєкту №3711 немає жодної фіксованої квоти для суддів у складі ВККС. Це відповідає усталеній європейській практиці, однак є принциповою позицією президента.

«Ситуація із ухваленням будь-яких законопроєктів щодо судової влади вкрай політизована в українському парламенті. Це вже є історично усталеним, і будь-яка запропонована реформаторська ідея викликає цілу палітру протилежних думок. Певні фракції виступають проти жодного міжнародного елемента в судовій владі, а є пропозиції, які полягають у тому, щоб більш широко запрошувати міжнародних експертів для формування органів судівського врядування. Тобто є дві крайні позиції. Наше завдання — знайти компроміс, який не перейде принципові лінії, які окреслив президент у законопроєкті №3711, і все-таки досягнути своєї мети».

В оцінці проєкту Венеційська комісія, врахувавши українські реалії, запропонувала. Щоб на цьому етапі розвитку української правової системи бажано мати більшу автономію ВККС і в подальшому провести зближення між ВККС і ВРП. Рекомендації будуть внесені в проєкт піж першим і другим читанням. Між тим, парламент не підтримав цю модель, і законопроєкт доопрацьовується.

Подальші пріоритети — покращення роботи ВККС, забезпечення єдності і сталості судової практики Верховним судом. Він додав, що подальше обговорення законопроєкту щодо судової реформи відбуватиметься за участі громадськості та міжнародних партнерів.

Валентина Данішевська, голова Верховного Суду, зазначила, що в судової системи і громадськості спільна ключова ціль — забезпечення незалежного, неупередженого, справедливого правосуддя, якому довіряють люди. Шлях до цієї мети не полягає суто в перезавантаженні. «Бачимо успіхи, але й спостерігаємо за тим. Що якщо не будуть створені умови для незалежного правосуддя, то ніякі перезавантаження не призведуть до належного результату. Тобто паралельно з тим, як ми переглядаємо філософію добору кадрів у судову систему, ми повинні більше говорити про те, чи є умови, щоби доброчесний професіонал, якого ми хоче бачити у судовій системі, міг залишатися таким стільки, скільки він працюватиме», — пояснила спікерка .

Валентина Данішевська додала, що нинішні умови не сприятливі. Судова система відчуває нестабільність і втручання з точки зору фінансового забезпечення, немає стратегії реформування, очікуваних змін. «Коли судді перебувають у стресовому стані, як би ми їх не критикували, навряд чи ми можемо очікувати виваженого правосуддя. Судді хвилюються за свою долю, і це природньо. У таких умовах вони не можуть бути взірцевими». Спікерка звернула увагу, що проти суддів Вищого антикорупційного суду, який пропрацював рік і добір до якого вважається взірцевим, порушені десятки кримінальних справ.

Спікерка зауважила, що рівень довіри до судової системи такий же, як ідо інших органів влади, і над цим треба працювати спільно. Валентина Данішевська сказала, що довіра до судів падала десятки років, і якщо за останні 3-4 роки вона зросла вдвічі — це свідчить, прогрес конструктивному і належному напрямку є, однак треба визначити, що саме дає позитивні результати.

Крім того, голова Верховного Суду зазначила, що щороку на розгляд судів надходить 4 млн звернень. Відсоток негативних рішень на фоні них мізерний, однак саме він впливає на довіру та формує ставлення до всієї системи. Це зачіпає гідність тисяч доброчесних суддів. Тож Валентина Данішевська закликала боротися за них, оскільки без союзників результатів не досягти. Галина Чижик відповіла, що суспільству для довіри варто бачити участь цих суддів, а не мовчання, яке сприймається як толерування одіозних рішень.

Олександр Банчук, заступник Міністра юстиції України, зазначив, що на підставі міжнародних зобов’язань країни підготовлений законопроєкт, який передбачає створення експертної комісії з добору кандидатів у члени ВРП, у якій матиме місце пропорційне представництво в незалежній експертній комісії — про три члени від Ради суддів України і міжнародних партнерів. Участь суддів має легітимізувати процес в очах суддів. Представництво міжнародних партнерів стане важливим показником довіри іноземних інвесторів. Спікер вважає, що ще трьох представників має делегувати Громадська рада доброчесності, щоб урахувати позицію громадянського суспільства. Законопроєкт наразі очікує на внесення в уряду й узгодження з положеннями законопроєкту №3711.

«Ми, по-перше, повністю відобразили в законопроєкті зобов’язання, які ми брали, без маніпуляцій і викривлень. По-друге, повідомили про цю позиції нашим міжнародним партнерам, щоб показати, що ми відповідально ставимося до зобов’язань і розуміємо важливість цих питань», — резюмував спікер.

Михайло Жернаков, голова правління Фундації DEJURE, відрефлексував, що поки рівень довіри до судів низький, проблема існуватиме, і кожна нова влада обіцятиме нову реформу.

Спікер не погодився з Андрієм Костіним, зазначивши, що система не працює настільки, що ВРП, яка мала б захищати суддів від незаконних посягань, переслідує суддів-викривачів. Це відповідно оцінили міжнародні партнери України. Структурна перебудова конче необхідна. Він додав, що поки ВККС буде залежною від неоновленої ВРП, судової реформи і доброчесного правосуддя не буде.

За словами експерта, згаданий законопроєкт Мін’юсту повністю виконує функції, потрібні для виконання меморандумів з міжнародними партнерами та передвиборчих обіцянок нової влади.

Інші тези спікера:

1. Перезавантажувати ВРП треба одночасно або перед оновленням ВККС.
2. Треба вжити максимальних заходів для запобігання згубного впливу ймовірних рішень конституційного суду, і створення робочої групи на четвертому тижні кризи — недостатньо рішучий крок. Треба оновлювати антикорупційну структуру.
3. Проблема ОАСК. Петиція про його ліквідацію набрала відповідну кількість голосів, і в Меморандумі з МВФ йдеться, що в нього треба забрати невластиві окружному суду повноваження.

«ВРП, ВККС, Конституційний суд і ОАСК. Якщо рішуче не перезавантажити всі чотири, то зберігається величезна загроза того, що навіть якщо буде поступ, ми все одно прийдемо до точки нуль, у якій ми знаходимося прямо зараз. Треба діяти досить оперативно», — резюмував Михайло Жернаков.

Реформа органів правопорядку

Модератор Євген Крапивін, експерт, керівник проекту Центру політико-правових реформ, звернувся спершу до Андрія Осадчука, народного депутата, Першого заступника голови Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності. Він зазначив, що парламентський комітет за рік має як успіхи, так і критику діяльності і бездіяльності.

Народний депутат висловив тези:

1. Запущені за 6-7 років ініціатив по всій правоохоронній системі не доведені до кінця. Замість доопрацювання влада нагромаджує нові ідеї. Вдосконалення правил неможливі без чіткого аналізу статусу виконання.
2. Будь-яка реформа і система має три обов’язкові блоки: правила, ресурси, люди. З точки зору правил правоохоронна система непогано забезпечена (крім СБУ). У межах можливостей держави правоохоронні органи фінансово забезпечені дуже непогано. Питання кадрів і добору людей не вирішено і на ньому варто сфокусуватися.

«Ця історія пущена на гальма. У законі це прописано, ресурси ми дали. Але це не працює, тому що керівництво МЗС цього не хоче. Це, напевно, є одною з першопричин буксування якості роботи правоохоронців. Історія про Кагарлик для мене — лакмусовий папірець реформи правоохоронної системи. Це результат кадрової політики», — резюмував спікер.

Андрій Осадчук також наголосив, що комітет намагається забезпечити парламентський контроль.

Олексій Бонюк, начальник Департаменту кримінально-правової політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора, наголосив, що розвиток органів прокуратури спирається на згадані три передумови. Трансформація триває, зокрема атестація прокурорів місцевих прокуратур.

Ключові тези спікера:

1. Прокуратура майже повністю перезавантажила кадри: ключові фахівці переатестовані, всі кадри перепризначені. Процес атестації прозорий. Ефект люди зможуть відчути після певного часу.
2. Трансформація реформи прокуратури в плані кадрового компоненту може бути взірцем для інших інституцій.
3. У серпні відбулася перша стратегічна сесія органів прокуратури. Результат — затверджена Стратегія розвитку прокуратури на 2021-2023 роки. У ній прямо акцентували на важливості координації прокуратурою розробки і впровадження кримінально-правової політики.
4. Одним із важливих стратегічних напрямків для Офісу став захист інвестицій. Новостворений департамент відповідає за комунікацію з бізнес-середовищем. Цей інструмент сприятиме прозорості прокуратури та збільшення довіри до роботи ї органів.
5. Заплановані інновації щодо системи оцінювання індивідуальної якості роботи фахівців, проєкт «Прокуратура і суспільство». Створено тренінгів центр прокурорів.

Антті Хартікайнен, голова Консультативної місії Європейського Союзу з реформування сектору цивільної безпеки України, зазначив, що за 6 років спільної роботи Нацполіція має прогрес, але ще дуже багато потрібно зробити. Зокрема, вона змогла адаптувати європейську модель, яка полягає в діалозі з громадськістю на акціях протесту, а не протистоянні.

Місія підтримує реформування й інших органів правопорядку, зокрема прокуратури, СБУ. Спікер висловив надію, що новий законопроєкту про реформування СБУ ухвалять. Має місце його вдосконалення; зокрема бракує Дорожньої карти зменшення правоохоронної функції Служби безпеки. Місія вітає також закон про розвідку та положення про комітет з нагляду за розвідкою та СБУ. Спікер акцентував на важливості позитивного сприйняття реформ громадськістю.

У майбутньому місія готова розширювати допомогу для Бюро економічної безпеки. Реформи служби безпеки і розвідки — одні з найскладніших, які Україна повинна провести.

Володимир Петраковський, старший викладач кафедри кримінального та кримінального процесуального права національного університету «Києво-Могилянська Академія», говорив наскільки прокуратура спроможна переформатуватися в прокуратуру європейського зразка.

«Прокуратура не має іншого вибору, як взяти на себе координуючу роль. Питання стоїть, коли прокуратура визнає, що вже її виконує. Прокурор відповідає за завантаженість суду: він вирішує, чи піде справа в суд», — сказав він.

Спікер додав, що важливо говорити парламенту і суспільству, що органи досудового розслідування не діляться на звичайні і привілейовані чи антикорупційні. У цьому аспекті треба звернутися до парламенту, щоб не фрагментувати систему.

«Замість того, щоб вибудовувати структуру «правила—ресурси—люди», у нас спочатку підбирають людей, а правила стоять після. Реформа Рябошапки — класичний випадок, коли реформа робиться під людину. Зараз так само відбувається далі», — так спікер прокоментував ключовий виклик реформи.

Михайло Каменєв, виконавчий директор «Правозахисної ініціативи», в аспекті теми роботи Нацполіції в умовах пандемії вказав на неспроможність державного апарату забезпечити виконання антикоронавірусних обмежень.

«У цілому про реформу поліції — а це найбільше, чого очікували і досі очікують від МВС — зовнішні оглядачі говорять, що вона провалена. Реформа патрульної поліції навіть у кількісному вимірі поліцейських — це лише 10% всієї системи. Все інше фактично не реформоване. Змінили форму, повісили жетони… Реформа захлинулася не розпочавшись», — прокоментував спікер.

Михайло Каменєв звернув увагу на те, що дискусія відбувається без участі представників МВС (зокрема міністра Арсена Авакова), правлячої партії. Він наголосив, що реформи не буде без компромісу. Натомість громадянське суспільство залучають мало, зокрема в процес реформування СБУ.

«Ми мислимо проблемами сьогодення. Але сталої політики немає. Навіть якщо вона є, то це формальні документи, оцінка впровадженості яких не здійснюється», — резюмував загальну картину Євген Крапивін.

Антикорупційна політика

Модераторка Оксана Величко, керівниця «Разом проти корупції», почала дискусію з запитання щодо очікуваності рішення Конституційного суду, пов’язаного з ходом антикорупційної реформи, а також щодо втілених ідей.

Ярослав Юрчишин, народний депутат, Перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики, на початку каденції вдавалося реалізувати заходи:

• надали можливість для додаткових технічних методів ведення стеження НАБУ;
• повернули статтю про незаконне збагачення;
• посили НАЗК кадрово;
• повноцінно запустили ВАКС.

Ефективний запуск антикорупційної структури спровокував системні атаки — персональні і організаційні. Останнім часом комітет працює не на розвиток, а на захист структури, — сказав спікер. Після невдалих атак через парламент і уряд відбулася атака з використанням судової гілки влади. До кінця року треба виправити законодавство, але в будь-якому випадку, рішення призводить до закриття серйозних справ, які роками велися правоохоронцями і на які витрачені значні державні кошти.

«Парламентарі прекрасно розуміють, що неповернення відповідальності за брехню в декларації, повноважень НАЗК і не вирішення питання подальшого блокування антикорупційних дій з використанням судових органів призведе до дуже серйозних наслідків, якщо не виконати це до кінця року. Перш за все, індульгенцію тих, хто має корупційні статки. По-друге, ускладнення комунікації з європейськими партнерами і МВФ, що ми маємо уже зараз».

Між тим, спікер дав менше 50% імовірності ухвалення відповідних змін до кінця року з огляду на те, що парламентарі досі перебувають на етапі обговорення плану дій. Працювати ефективніше, за словами Ярослава Юрчишина, заважає конфлікт інтересів більшості влади. Тобто в разі не ухвалення необхідних рішень, НАЗК не зможе повноцінно перевірити нардепів до 2022 року. Тому в цьому разі суспільний інтерес має перемогти персональний, і за словами спікера, парламент докладе для цієї перемоги всіх зусиль.

Артем Ситник, директор Національного антикорупційного бюро України, зауважив, що бачив подібну ситуацію в Румунії, коли після рішення Конституційного суду довелося перезавантажувати систему. Спікер сказав, що останнє рішення Конституційного суду не має нічого спільного з юридичною практикою і ухвалене з явним конфліктом інтересів. «Приймаючи це рішення, Конституційний суд перекреслив всю юридичну складову цього питання, всю свою практику. Для всіх очевидно, що рішення приймаються виключно в політичній площині», — сказав Артем Ситник.

Директор НАБУ сказав, що бюро працюватиме в штатному режимі, але виникне ряд проблем. Найбільшим ризиком, за його словами, може стати скасування Антикорупційного суду, який наразі доводить свою ефективність. Якщо так станеться, то наслідки цього удару виправити в середньостроковій перспективі буде важко.

Модераторка додала, що НАБУ повернуло державі більше коштів, ніж вона витратила на діяльність бюро.

Олександр Новіков, директор Національного агентства з питань запобігання корупції, сказав, що зараз значна частина повноважень НАЗК на паузі. Від парламенту чекають:

• відновлення відповідальності за недекларування майна і адмінвідповідальність за корупційні правопорушення;
• відновлення повноважень НАЗК щодо розгляду звернень про корупцію;
• затвердження Антикорупційної стратегії.

«Реалізація стратегії, за нашими розрахунками, дала би до 200 мільярдів гривень економії щорічно», — наголосив Олександр Новіков. Він наголосив, що Реєстр декларацій — важливий антикорупційний захід, тому що немає сенсу набувати незаконне майно, якщо ним не можна користуватися і воно буде публічне.

Натомість уповноважені із запобігання корупції на місцях лишаються. Факт виявлення корупції спеціалістів буде далі розслідуваний поліцією, проте такий факт щодо, наприклад, мера залишиться тільки констатованим без відповідного реагування.

Олє Егберг Міккельсен, посол Королівства Данії в Україні, сказав, що боротьба з корупцією — флагман, основний компонент програми добросусідства в Україні.

На момент конференції в Данії у 2018 році побачили важливі зміни в сфері боротьби з корупцією. Ініціатива створення Антикорупційного суду дало сподівання, що Україна закриє коло антикорупційної інфраструктури. Зараз закордоном бачать, що антикорупційні інституції піддаються тиску і стикаються зі значними труднощами, а приватні інтереси починають знову відігравати важливу роль.

«В Україні зараз поворотний момент. Кроки, які зроблять її політичні інституції у наступні дні і тижні, визначатимуть майбутнє реформи і всієї країни». Треба якомога швидше відновити Реєстр декларацій і повноваження НАЗК, забезпечити правовий статус НАБУ до 16 грудня, обрати в прозорий спосіб голову САП, захистити функціонування ВАКС, забезпечити незалежність цих структур і невтручання в їх роботу, зауважив спікер.

Сергій Дехтяренко, заступник Державного секретаря Кабінету Міністрів України, зазначив, що наразі розроблено зміни до регламенту Кабміну щодо антикорупційної експертизи, у яких передбачена роль НАЗК як одного з органів, який братиме участь в опрацювання актів.

Серед інших ініціатив року: проєкт закону «Про засади державної антикорупційної політики в Україні» уже пройшов перше читання, затверджені критерії і методика проведення оцінки ефективності діяльності НАЗК, запущене правило і оголошено створення комісії по добору голови АРМИ та ініціативи з диджиталізації послуг.

Микола Хавронюк, член правління, директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ, продемонстрував, що за 9 років статистика кількості засуджених за основні корупційні злочини знизилася в рази. Реального позбавлення волі майже немає, кількість проваджень лишається на тому ж рівні. Пояснення — юридичні і політичні.

Висновки з наведених даних:

• кількість засуджених і виправданих не впливає на стан корупції;
• без створення незалежної системи кримінальної статистики ми ніколи не знатимемо справжню картину;
• аудит діяльності САП і НАБУ — гірка необхідність.

Експерт наголосив, що положення аналітичного брифу реформи важливі, однак треба повернутися до основних вимог Конвенції ООН проти корупції і привести до їх належного виконання. Крім того, все варто робити одночасно.

Найближчим часом, за словами спікера, варто зосередитися на просвітництві (адже до корупції в суспільстві ставляться толерантно) і покрокова деолігархізація (зокрема шляхом демонополізації інформаційного простору, економіки, де-демонізацію олігархів).

Андрій Боровик, виконавчий директор Transparency International Ukraine, зазначив, що антикорупційна інфраструктура в тому вигляді як її задумали, пропрацювала тільки 9 місяців.

Кожен із антикорупційних органів наразі має свої проблеми.  Так буде відбуватися доти, доки проблеми не вирішать в один момент часу, і органи зосередяться виключно на своїй меті. Вирішувати їх треба поетапно:

1. Цього року — повернути відповідальність за брехню в деклараціях;
2. Наступного року — повноваження НАЗК.

Експерт наголосив, що КСУ своїм рішенням підняв ще одну проблему — реформа СБУ.

Серед позитивних кроків за рік — запровадження нового закону про публічні закупівлі, старт закону про оренду комунального і державного майна.

Дар’я Каленюк, виконавча директорка та членкиня правління Центру протидії корупції, наголосила, що не треба забувати про те, що Україна перебуває в стані війни з РФ. Рішення КСУ відбулося невипадково після місцевих виборів і в момент коли західні партнери ослаблені.

«Це було одне зі спланованих рішень, для того щоби підірвати основи співпраці України з міжнародними західними партнерами», — зазначила експертка.

На думку спікерки, в Україні був і є прогрес у боротьбі з корупцією. Тому виникає внутрішній і зовнішній спротив з метою відкотити процес назад.

Головним завданням парламенту, вважає пані Каленюк, є блокування КСУ, щоб уникнути подальшого демонтажу ключових реформ, необхідних для міжнародної співпраці. Натомість наразі парламент не почав розгляду жодного законопроєкту для цього.

Другим рішенням має бути повернення Реєстру декларацій і відповідальності за неправдиві відомості в них. «Якщо цього не зробити до кінця року, ми отримаємо купу декларацій за 2020 рік з недостовірними відомостями, і держава не зможе зробити нічого для покарання за це».

Третій крок — зрушити судову реформу, яка є основою співпраці з ЄС і МВФ.

Ці три кроки, за словами спікерки, зможуть відновити довіру міжнародних партнерів до України, попередити подальший демонтаж ключових реформ Конституційним судом і частково відновити втрати, завдані рішенням КСУ.

Більшість спікерів наголосили, що якби антикорупційна система не була ефективною, нинішніх проблем, можливо, у неї не було б.

Аналітичні брифи з питань реформ, підготовлені до Ukraine Reform Conference 2020/2021

Організаторами форуму є Коаліція РПР у партнерстві з Посольством Литовської Республіки в Україні за підтримки Міністерства закордонних справ Литовської Республіки, Європейського Союзу, проєкту ЄС «Право-Justice», проєкту Програми розвитку ООН в Україні «Громадянське суспільство задля розвитку демократії та прав людини в Україні», який фінансується Міністерством закордонних справ Данії, а також Посольства Канади в Україні. Форум організовано в межах проєкту «Базова підтримка “Коаліції Реанімаційний пакет реформ”, який реалізується Коаліцією РПР завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», який реалізується ІСАР «Єднання» у партнерстві з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ).