Судова реформа Судова реформа

моніторинг

Моніторинг прогресу реформи на основі аналізу виконання рекомендацій галузевого аналітичного брифу до URC 2021

Розділ 1. Моніторинг виконання рекомендацій щодо пріоритетів реформи на 2020–2021 рр.
1. Очистити склад Вищої ради правосуддя (далі – ВРП) за допомогою незалежного органу, а якщо цілі не буде досягнуто – через конституційні зміни створити новий орган з більшістю (принаймні на перехідний період) представників громадського середовища з бездоганною репутацією.
Частково виконано
У лютому 2021 року у Верховній Раді України (далі – ВРУ) зареєстрований президентський законопроєкт № 5068, що передбачає створення за участю міжнародних експертів Етичної ради, яка проведе одноразову перевірку доброчесності чинних членів ВРП з правом рекомендувати їх до звільнення. Оцінюючи цей законопроєкт, Венеційська комісія рекомендувала надати міжнародним експертам право вирішального голосу при ухваленні рішень Етичною радою та висловила інші пропозиції.
Загрози
У цій редакції законопроєкт дає можливість «суддівській» частині Етичної ради припинити участь у конкурсі будь-якого кандидата, а також заблокувати рішення про недоброчесність члена ВРП. Також зберігається чинний порядок оскарження, за яким формування Етичної ради і її рішення можуть стати предметом розгляду в Окружному адміністративному суді м. Києва (далі – ОАСК), голова і судді якого підозрюються у злочинах, пов'язаних із захопленням влади. 

Законопроєкт не містить ефективних інструментів очищення ВРП, адже висновки Етичної ради матимуть рекомендаційний характер, а рішення про звільнення членів ВРП ухвалюватимуть суб'єкти обрання (призначення). Ухвалення законопроєкту в такій редакції не дозволить досягнути запланованої цілі.
2. Нових членів ВРП, кадрових і дисциплінарних органів для суддів та прокурорів призначати лише після ретельної перевірки доброчесності та проведення прозорого конкурсу з вирішальним голосом представників громадськості й міжнародних експертів (останні залучаються тимчасово для забезпечення довіри до кадрової політики).
Частково виконано
На розгляді у ВРУ перебувають два законопроєкти про вдосконалення процедури добору членів ВРП та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі – ВККС). Передбачена в законопроєкті № 5068 Етична рада перевірятиме відповідність кандидатів до ВРП критеріям доброчесності та професійної етики та рекомендуватиме суб'єктам призначення щонайменше двох кандидатів на кожну вакантну посаду члена ВРП. 

Рекомендований профільним парламентським комітетом наприкінці квітня 2021 року проєкт закону № 3711-д покликаний перезапустити конкурс до ВККС. Він передбачає проведення конкурсною комісією з міжнародними представниками всіх етапів конкурсу, переможців якого призначатиме ВРП. Утім, значною мірою результати конкурсу залежатимуть саме від ВРП і суддівської спільноти, а тому новий склад ВККС може не стати агентом змін. 29 червня 2021 року ВРУ ухвалила законопроєкт № 3711-Д зі змінами до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до якого планується перезапуск ВККС за вирішальної ролі міжнародних експертів. 

Водночас жоден із законопроєктів не передбачає залучення представників громадянського суспільства до відбору кандидатів до ВККС і ВРП, хоча, особливо після вичерпання мандата міжнародних експертів, така участь є необхідною для забезпечення суспільної довіри до конкурсу. Також обговорюється питання про створення окремого дисциплінарного органу для розгляду дисциплінарних справ щодо суддів. Наразі дисциплінарні повноваження та функцію з добору нових прокурорів передано кадровим комісіям, які створюються Генеральним прокурором. У роботі таких комісій беруть участь представники громадянського суспільства, делеговані міжнародними партнерами.
3. Судді та прокурори делегують своїх представників у ці органи не через посередників, а прямим електронним голосуванням з-поміж осіб, які пройшли попередній скринінг за участі громадськості й міжнародних експертів.
Частково виконано
На розгляді у ВРУ перебуває законопроєкт про запровадження дистанційного проведення з'їзду суддів, у якому зможуть узяти участь усі судді. На таких з’їздах запропоновано обирати, зокрема, членів ВРП і Ради суддів України. У випадку, якщо цей механізм буде запроваджено одночасно із запропонованим законопроєктом № 5068 (але вдосконаленим!) попереднім конкурсним відбором кандидатів до ВРП, він дасть змогу досягти виконання рекомендації. Щодо прокурорів аналогічних механізмів не запропоновано.
4. У Верховному Суді законом створити антикорупційну палату, добір суддів до якої відбувається за правилами відбору суддів Вищого антикорупційного суду (далі – ВАКС) із залученням міжнародних експертів.
Не виконано
Не проведено жодних заходів.
5. Для розгляду в першій інстанції адміністративних справ національного значення створити Вищий адміністративний суд.
Частково виконано
На розгляді у ВРУ перебувають президентські законопроєкти про обмеження виключної підсудності ОАСК шляхом передання справ про оскарження нормативно-правових актів центральних органів влади до підсудності Верховного Суду, а також проєкт закону про ліквідацію ОАСК і створення замість нього Київського міського окружного адміністративного суду. Цих законопроєктів недостатньо для комплексного розв'язання проблеми столичного адміністративного суду, і вони лише частково виконують узяті перед Міжнародним валютним фондом зобов'язання. 

Затверджена Президентом України Стратегія розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки передбачає опрацювання питання про доцільність створення вищого спеціалізованого суду з розгляду адміністративних справ, учасниками яких є центральні органи виконавчої влади та інші державні органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію України.
Загрози
Перетворення одного суду в інший без зміни підходу до його функціонування хоч і створить шанс на очищення суддівського складу, але ще більше поглибить проблему надмірного навантаження на цей суд, зумовлену належністю до його юрисдикції центральних органів державної влади. Тому реорганізаційні зміни повинні мати більш комплексний характер: ОАСК і Київський (обласний) окружний адміністративний суд доцільно замінити новими судами двох рівнів – окружним для м. Києва й області та Вищим адміністративним судом для справ за участю державних органів всеукраїнського рівня. Вищий адміністративний суд необхідно сформувати за процедурою відбору суддів ВАКС.
6. Запровадити класичний суд присяжних, де присяжні ухвалюють рішення про винуватість особи, а також мирових суддів у територіальних громадах як альтернативний судовому спосіб розв’язання спорів.
Частково виконано
На розгляді у ВРУ ще з 2020 року перебуває декілька пакетів законопроєктів про запровадження класичного суду присяжних – від депутатів з фракції партії «Слуга народу» (№ 3843, 3844, 3845) та урядові законопроєкти № 4190, 4191, 4192, які не розглянуті навіть у першому читанні. Законодавчі ініціативи про запровадження інституту мирових суддів відсутні.
7. Подолати практику затяжного перебування одних і тих самих осіб на посадах голів судів.
Частково виконано
Запровадження механізмів подолання такої практики передбачене проєктом Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки, схваленим у першому читанні в листопаді 2020 року, але будь-які законодавчі акти з цього приводу відсутні.
8. Запровадити конкурсний відбір на суддівські посади в судах усіх рівнів із залученням до участі в конкурсах адвокатів та науковців.
Не виконано
Конкурсні відбори у 2020–2021 рр. не проводилися через відсутність ВККС. До того новоутворені апеляційні суди були сформовані не через конкурс, а шляхом переведення чинних суддів.
9. Визначити механізм реалізації обов’язку суддів і прокурорів, а також кандидатів на ці посади доводити законність походження майна, невиконання якого є підставою для звільнення (відхилення кандидатури).
Частково виконано
Запровадження такого механізму для суддів і їхніх близьких осіб передбачено проєктом Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки, схваленим у першому читанні в листопаді 2020 року.
10. Посилити прозорість процедур кваліфікаційного оцінювання через запровадження можливості перегляду окремих рішень попереднього складу ВККС.
Не виконано
Не проведено жодних заходів.
11. Визначити підставою для позбавлення статусу судді у відставці негідну поведінку судді у відставці, яка завдала шкоду авторитету правосуддя.
Частково виконано
Стратегія розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки передбачає необхідність встановлення додаткових підстав для припинення відставки судді, зокрема в разі допущення ним поведінки, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя. Однак впровадження цієї новели вимагає законодавчих змін.
12. Спростити і перевести в електронну форму процеси документообігу в судах.
Частково виконано
У квітні 2021 року ухвалено закон, який дозволить поетапне запровадження Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи. 1 червня в цілому ухвалено законопроєкт про впровадження інформаційно-телекомунікаційної системи досудового розслідування, який дозволить оптимізувати роботу з матеріалами кримінального провадження. Закон повинен запрацювати 15 грудня 2021 року. До цього часу має бути затверджене положення про порядок функціонування інформаційно-телекомунікаційної системи досудового розслідування.
13. Електронний суд стає складовою концепту «держава в смартфоні».
Частково виконано
Спочатку на період карантину, а згодом і на постійній основі ВРУ надала можливість учасникам некримінальних справ брати участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції з використанням власних технічних засобів, що, безумовно, спрощує доступ до правосуддя. Проте це лише невелика частина очікуваного концепту електронного суду.
14. Запровадити можливість розгляду окремих категорій справ онлайн незалежно від місцеперебування сторін і суду, що також сприятиме рівномірному розподілу справ між судами й суддями.
Частково виконано
Запровадження такої можливості передбачене проєктом Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки, схваленим у першому читанні в листопаді 2020 року, але відповідні законопроєкти поки що не внесені до ВРУ.
15. Запровадити менш формалізовані, більш зрозумілі й спрощені судові процедури там, де це не погіршує гарантії судового захисту.
Не виконано
Не проведено жодних заходів.
16. Запровадити для свавільно засуджених до довічного чи іншого тривалого позбавлення волі осіб законодавчо визначений механізм перегляду вироків щодо них за визначеними критеріями.
Частково виконано
У лютому 2020 року законопроєкт, що передбачає такий механізм, внесений до ВРУ, але його так і не розглянуто, а через рік знято з розгляду. У березні 2021 року ВРУ ухвалила в першому читанні законопроєкти (№ 4048, 4049), які встановлюють механізм пом'якшення покарання у виді довічного позбавлення волі, з можливістю умовно-дострокового звільнення осіб, яким таке покарання було пом’якшене.
17. Інституційне підвищення якості юридичної освіти з відмовою від підготовки правників у мілітаризованих відомчих закладах освіти.
Частково виконано
У квітні 2021 року профільний парламентський комітет підтримав проєкт Концепції розвитку юридичної освіти та направив його до Комісії з питань правової реформи для узгодження та внесення на затвердження Президентові України.
Загрози
У доопрацьованій Концепції розвитку юридичної освіти не відмовилися повністю від підготовки правників у мілітаризованих відомчих закладах, обмежившись лише вказівкою про те, що здобуття вищої освіти здійснюється за єдиними правилами в усіх закладах освіти незалежно від форми власності та сфери управління, з урахуванням особливостей підготовки у відомчих закладах. 

Окрім того, за рішенням Уряду від січня 2022 року відповідальними за проведення Єдиного державного кваліфікаційного іспиту для здобувачів ступеня магістр права поряд з Міністерством освіти і науки України буде Міністерство внутрішніх справ України, що свідчить про те, що мілітаризовані відомчі заклади в найближчій перспективі продовжуватимуть підготовку правників. Результати незалежного оцінювання вступників на правничу магістратуру показали, що мілітаризовані відомчі заклади не забезпечують високий рівень юридичної освіти, проте значний обсяг фінансування, який вони отримують з державного бюджету, дає можливість їм залучати велику кількість студентів за низької якості освітніх послуг. 
0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 2. Основні виклики в реалізації реформи станом на зараз (час проведення моніторингу)

Незважаючи на те, що Президент України Володимир Зеленський систематично стверджує про необхідність проведення дієвої судової реформи, офіційну стратегію її проведення він затвердив лише на третьому році президентства. Це дуже розмитий, іноді еклектичний документ, який не фіксує чітких досяжних результатів, індикаторів і строків виконання, а швидше окреслює напрямки можливих змін, які можуть реалізуватися як в інтересах суспільства, так і ігноруючи їх.


Питання судової реформи неодноразово порушували міжнародні партнери, які навіть надавали рекомендації щодо конкретних напрямків її проведення та розглядають судову реформу як ключовий чинник для переходу України на новий рівень євроінтеграції. Окрім того, конкретні заходи в її межах, як-то реформи ВРП і ВККС, є частиною зобов'язань України перед Міжнародним валютним фондом та Європейським Союзом


Відсутність чіткого плану судової реформи зумовила фрагментарні, нескоординовані, суперечливі та поки що нерезультативні законодавчі кроки. Розгляд важливих законодавчих ініціатив у ВРУ під впливом контрольованих олігархами народних депутатів залишається малоефективним. Складається враження, що лише спонукання міжнародних партнерів і суспільний запит змушує владу демонструвати (імітувати?) зусилля проводити судову реформу.


Також помилковою є ставка на проведення реформи суб'єктами із судової системи, які найменше зацікавлені в такій реформі та вже на практиці довели це.


Важливо звернути увагу на низку резонансних рішень Конституційного Суду України (далі – КСУ), ухвалених у 2020 році, які істотно підірвали підзвітність суддів. Так, у червні неконституційною була визнана кримінальна відповідальність суддів за постановлення завідомо неправосудного рішення, а в жовтні – караність недостовірного декларування публічних службовців і низка ключових контрольних повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції. Свої рішення суд мотивував в основному тим, що ці інститути посягають на суддівську незалежність. Таке розширене тлумачення суддівської незалежності КСУ в довготривалій перспективі може призвести до зміцнення суддівської безкарності й кругової поруки і в результаті – корупції в суддівському середовищі, а також закладає ризики визнання неконституційними законодавчих змін про очищення судової системи.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 3. Рекомендації щодо пріоритетів реформи на 2021–2022 рр. (наступний річний період, до URC 2022)

Проведений моніторинг виявив, що істотного прогресу у сфері судової реформи протягом 2020–2021 рр. не відбулося (помітка «Частково виконано» здебільшого означає лише наявність законопроєктів, які певною мірою охоплюють відповідні рекомендації). Надані рекомендації стосовно пріоритетних дій на 2020–2021 рр. залишаються актуальними й надалі. 


Пріоритетними кроками судової реформи на найближчий час мають стати: 


  1. Реформа органів суддівського врядування – ВККС і ВРП, насамперед у частині процедур добору та перевірки їхніх членів з вирішальною роллю міжнародних експертів задля забезпечення доброчесності таких членів; без утвердження незалежності та доброчесності цих органів будь-яка судова реформа заздалегідь приречена на провал.

  2. Реорганізація судових органів задля розв'язання проблеми ОАСК – створення одного окружного адміністративного суду для Києва та Київської області та Вищого адміністративного суду – для розгляду у першій інстанції спорів з державними органами центрального рівня.

  3. Затвердження і впровадження нової Антикорупційної стратегії, яка містить актуальні заходи для утвердження доброчесності та боротьби з корупцією у судовій сфері.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Судова реформа

Судова реформа

Бриф "Судова реформа"

Методологія моніторингу

Дата проведення моніторингу:

28.06.2021

Стан виконання рекомендацій:

Всього рекомендацій: 17
Виконано - 0 (0%)
Частково виконано - 13 (76%)
Не виконано - 4 (24%)
Загрози - 3 (18%)
Автори:
Роман Куйбіда
заступник голови правління,
Центр політико-правових реформ
Роман Смалюк
експерт,
Центр політико-правових реформ
Рецензенти:
Михайло Жернаков
голова правління,
Фундація DEJURE
Галина Чижик
експертка,
Центр протидії корупції
Іван П’ятак
експерт,
Центр демократії та верховенства права