Реформа органів правопорядку Реформа органів правопорядку

моніторинг

Моніторинг прогресу реформи на основі аналізу виконання рекомендацій галузевого аналітичного брифу до URC 2021

Розділ 1. Моніторинг виконання рекомендацій щодо пріоритетів реформи на 2020 – травень 2021 року
1. Удосконалити інститут кримінальних проступків. Якісне законодавство про кримінальні проступки сприятиме належному і швидкому розслідуванню дрібних злочинів, розвантаженню органів досудового слідства та дасть змогу спрямувати вивільнені ресурси на розслідування тяжких злочинів.
Частково виконано
З набуттям чинності 1 липня 2020 року в Україні інституту кримінальних проступків ефективність досудового розслідування та судового розгляду злочинів невеликої тяжкості загалом зросла. Завдяки реорганізації інфраструктури Національної поліції навантаження на слідчих органів досудового розслідування зменшилося вдвічі.

Відповідно до результатів перших досліджень, загальний вплив кримінальних проступків на систему має позитивний характер. Сама система стала більш гуманною, оскільки кількість затримань зменшилася, а кількість застосованих запобіжних заходів під час розслідування мінімальна. Середня тривалість досудового розслідування прискорилася приблизно вдвічі, а судовий розгляд за відсутності судового засідання та участі сторін (цей варіант обрали більшість підозрюваних) звільнив для суддів час на слухання складніших справ, що також пришвидшило судовий розгляд злочинів.
Загрози
Чинна редакція законодавства про кримінальні проступки не відповідає всім критичним зауваженням експертів Ради Європи, висловленим у Висновку Генерального директорату з прав людини та верховенства права DGI (2018) до законопроєкту № 7279-д перед другим читанням у Верховній Раді України (далі – ВРУ). Насамперед вони стосуються судового розгляду кримінальних проступків у спрощеному порядку.

Практичним негативним аспектом є збільшення суворості покарання за окремі кримінальні проступки. Якщо раніше мінімальний штраф становив 850 грн (приблизно 25 євро), то зараз – 17 тис. грн (приблизно 500 євро). Ця сума іноді є «непідйомною» для засудженого з обмеженими доходами, тому він просто вдається до невиконання рішення суду, щоб згодом той же суд міг замінити покарання на громадські роботи, що є більш суворим різновидом покарання за законом, проте фактично менш суворим покаранням для людини, якій простіше відпрацювати, ніж сплатити штраф.
2. Створити Бюро економічної безпеки (далі – БЕБ) відповідно до міжнародних стандартів і найкращих практик єдиного органу, відповідального за розслідування економічних злочинів.
Частково виконано
25 березня 2021 року набрав чинності Закон України «Про Бюро економічної безпеки», ухвалений на основі пропозицій народних депутатів України. Завершується формування Комісії з добору кандидатів на посаду директора БЕБ (призначені всі члени, окрім одного з трьох за квотою ВРУ). Комісія на першому засіданні 15 червня обрала голову та секретаря й анонсувала проведення конкурсу з 16 червня по 7 липня.

Текст закону можна оцінити зі стриманим оптимізмом. У ньому закладено низку положень, які становлять загрозу незалежності й політичній нейтральності органу та фактично перекреслюють намагання створити відомство на основі найкращих практик. Попереду велика робота зі створення нового державного органу, від чого залежить ефективність цієї реформи загалом.
Загрози
Між обов’язками Уряду у сфері фінансової та податкової політики та місією БЕБ як органу досудового розслідування за якийсь час може виникнути інституційний конфлікт, що може спричинити втручання Уряду в роботу БЕБ.

Текст закону не містить обмежень щодо прийняття на службу в БЕБ осіб, які останнім часом працювали в Державній фіскальній службі України (податковій міліції), спеціально уповноважених підрозділах захисту економіки Служби безпеки України (далі – СБУ) чи Національної поліції. ВРУ не скористалася квотним принципом формування БЕБ (за прикладом Державного бюро розслідувань), коли кількість колишніх працівників відповідних підрозділів, що можуть потрапити на службу, обмежується певним відсотком. Це дозволило б забезпечити якісне оновлення персонального складу.
3. Реформувати СБУ, ухваливши нове законодавство про СБУ без функції досудового розслідування й утримання місць несвободи.
Частково виконано
Робоча група при Комітеті ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки підготувала до другого читання на розгляд членів комітету редакцію законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про Службу безпеки України» щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України» (від 26 жовтня 2020 року № 3196-д), запропонувавши викласти Закон «Про Службу безпеки України» в новій редакції.

Пропонована редакція передбачає низку прогресивних змін, серед яких зменшення обсягу повноважень, скорочення штату на 10 тис. працівників, зміна фокусу на контррозвідувальну діяльність, поступове вилучення слідчих функцій і демілітаризація. Оцінити ефективність наразі важко, адже попереду ще розгляд профільним комітетом і голосування у ВРУ, яке очікується восени цього року.

Пропонована редакція не передбачає наявності місць тимчасового утримання осіб.
Загрози
Загрозливими видаються пропозиції надмірно розширити повноваження СБУ в контррозвідувальній сфері та монополізувати «прослушку», що становить небезпеку для самостійності слідства в Національному антикорупційному бюро України (далі – НАБУ) і ДБР. Щоб остаточно позбавити СБУ слідчих функцій, необхідно ухвалити окремий закон про внесення відповідних змін до Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК України).
4. Узгодити закони з Конституцією України. Зокрема, змінити підпорядкування та функціонал Національної гвардії України та Державної прикордонної служби України в бік мілітаризації та передати правоохоронні функції поліції.
Не виконано
Не вжито жодних заходів. Відповідний законопроєкт Президента України (від 29 серпня 2019 року № 1007) досі не розглянуто навіть на рівні профільного комітету ВРУ.
5. Позбавити неконституційних функцій щодо НАБУ та ДБР Парламент і Президента України, передавши / повернувши їх виконавчій гілці влади.
Частково виконано
Конституційний Суд України (далі – КСУ) рішенням від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020 визнав неконституційними повноваження Президента України щодо НАБУ.

15 березня 2021 року на розгляд ВРУ подано доопрацьований урядовий законопроєкт (від 15 лютого 2021 року № 5070), який передбачає перетворення НАБУ на центральний орган виконавчої влади з прямим підпорядкуванням КМУ та призначенням його директора за поданням конкурсної комісії, члени якої запропоновані КМУ та Радою національної безпеки і оборони України (далі – РНБО). Цю законодавчу ініціативу слід вітати як таку, що нарешті може наблизити розв’язання питання конституційності формування нових органів правопорядку, хоча включення до такої схеми РНБО може створити черговий конституційний конфлікт.

16 березня 2021 року ВРУ направила до КСУ для отримання висновку про конституційність законопроєкт про внесення змін до статей 85 та 106 Конституції України, який пропонує наділити ВРУ повноваженнями погоджувати, а Президента України – призначати за погодженням з Парламентом директорів НАБУ та ДБР.
Загрози
Активісти антикорупційних організацій негативно оцінили урядовий законопроєкт і вбачають у пропонованих новелах загрозу незалежності НАБУ.

Пропозиція наділити РНБО прямими повноваженнями без участі КМУ делегувати частину членів конкурсної комісії може суперечити Конституції України. У випадку безальтернативності такого політичного рішення слід принаймні надати Уряду дискрецію призначати членів конкурсної комісії з-поміж кандидатур, запропонованих РНБО.

Пропоноване розв’язання проблеми через внесення змін до Конституції України навряд чи можна розглядати як конституційне, оскільки КСУ одного разу вже цілком однозначно вказав на те, що повноваження НАБУ та ДБР є повноваженнями центральних органів виконавчої влади, призначення керівників яких належить до компетенції КМУ, і цей підхід не можна змінити з огляду на засадничі положення статті 6 Конституції України, яка встановлює принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову.
6. Узаконити відеоспостереження, підготувавши законодавче підґрунтя та підзаконну базу для створення та функціонування систем відеоспостереження за публічним порядком.
Не виконано
Не вжито жодних заходів.
7. Повністю скасувати «поправки Лозового» до КПК України, а саме ‒ систему обчислення строків досудового розслідування та можливість оскарження повідомлення про підозру в редакції закону № 2147–VIII.
Не виконано
Не вжито жодних заходів.
0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 2. Основні виклики в реалізації реформи станом на зараз (час проведення моніторингу)
Основним викликом є фактичне обезголовлення значної частини органів правопорядку. Так, конкурс на посаду директора ДБР навіть не розпочався, а орган не має постійного керівника з 27 грудня 2019 року.

Досі не визначеною є процедура обрання та призначення директора НАБУ, повноваження же чинного Директора Бюро Артема Ситника спливають у квітні 2022 року.

Із серпня 2020 року вакантною є посада керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Конкурс на неї розпочався 20 січня 2021 року та триває досі й супроводжується низкою скандалів.

Після призначення за передбаченою відомчою конкурсною процедурою керівником Національної поліції Сергія Князєва чинного керівника Ігоря Клименка призначено без жодних конкурсів 25 вересня 2019 року. Закон України «Про Національну поліцію» проведення обов’язкових конкурсів на посади вищого керівного складу не передбачає.

Основна ініціатива у сфері реформи органів правопорядку, як показують ключові ухвалені закони (про запровадження кримінальних проступків, про створення БЕБ тощо), належить депутатському корпусу, а не Уряду чи Президенту України.

Цей підхід демонструє певну неспроможність виконавчої влади запропонувати системне бачення розвитку сфери правопорядку, а головне – досягти ухвалення та імплементації власного бачення державної політики в цій сфері.

Загалом фокус реформ (окрім створення БЕБ і реформи СБУ) змістився з інституційних аспектів на персоналії керівників чи процедури їх призначення (між чим можна поставити «=»). Про реформу поліції вже забуто. Наразі все ж зарано говорити про успішне завершення реформ і перехід до функціонування в режимі сталого розвитку.
0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 3. Рекомендації щодо пріоритетів реформи на 2021–2022 рр. (наступний річний період, до URC 2022)
Моніторинг виявив, що частину рекомендацій взагалі проігноровано, інші ж перебувають на різному рівні виконання. Деякі аспекти досі є предметом парламентської дискусії, що відтерміновує їх імплементацію.

Усі попередні пріоритети залишаються актуальними. Водночас варто додатково акцентувати на унормуванні підходів до кадрової політики щодо вищого керівництва органів правопорядку з метою дотримання конституційного принципу поділу влади та суспільного запиту на доброчесність. Заповнення вакантних посад доброчесними керівниками на підставі прозорих конкурсів є вкрай важливим для ухвалення та рішучого втілення змін і формування політик.

Окрім того вкрай актуальною залишається стандартизація підходів до професійного статусу слідчих та інших працівників органів правопорядку – в питанні наявності військових звань, нарахування грошового забезпечення (мінімальної частки премії в ній), соціальних гарантій, дисциплінарних проступків та порядку притягнення до відповідальності за них, єдиних підходів до громадського (публічного) контролю за діяльністю цих органів.
0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Реформа органів правопорядку

Реформа органів правопорядку

Бриф "Реформа органів правопорядку"

Методологія моніторингу

Дата проведення моніторингу:

06.07.2021

Стан виконання рекомендацій:

Всього рекомендацій: 7
Виконано - 0 (0%)
Частково виконано - 4 (57%)
Не виконано - 3 (43%)
Загрози - 4 (57%)
Автори:
Михайло Каменєв
виконавчий директор,
Правозахисна ініціатива
Євген Крапивін
керівник проектів,
Центр політико-правових реформ
Рецензенти:
Злата Симоненко
Адвокатка
Володимир Петраковський
експерт,
Центр політико-правових реформ