Економічні реформи Економічні реформи

моніторинг

Моніторинг прогресу реформи на основі аналізу виконання рекомендацій галузевого аналітичного брифу до URC 2021

Розділ 1. Моніторинг виконання рекомендацій щодо пріоритетів реформи на 2020 – травень 2021 року
1. Ухвалити бюджетну декларацію на базі трирічного бюджетного планування.
Виконано
31 травня 2021 року Кабінет Міністрів України (далі – КМУ) постановою № 548 схвалив бюджетну декларацію на 2022–2024 рр. Хоча зміни до Бюджетного кодексу України щодо запровадження середньострокового бюджетного планування ухвалено ще в грудні 2018 року, це перша формально затверджена бюджетна декларація (першу декларацію Міністерство фінансів України підготувало 2019 року, але урядовим рішенням її так і не було затверджено).

Незважаючи на окремі слабкі місця, схвалена Урядом бюджетна декларація загалом відповідає вимогам до цього документа, і її ухвалення можна вважати суттєвим досягненням реформи бюджетної політики.

Згодом цю реформу у Верховній Раді України (далі – ВРУ) можуть посилити чи проігнорувати. Згідно з Бюджетним кодексом України саме ВРУ розглядатиме схвалену Урядом декларацію і безпосередньо ухвалюватиме річні бюджети, які відповідатимуть або суперечитимуть схваленому Урядом трирічному плану.
2. Переглянути бюджетні видатки згідно з функціями та цілями.
Не виконано
На 2019–2020 рр. було заплановано проведення оглядів витрат за 24 сферами бюджетних витрат. У додатку до розпорядження КМУ від 19 травня 2021 року № 470-р йдеться, що в 14 з визначених 24 сфер огляди так і не було завершено. Ефективність завершених оглядів також не є зрозумілою. У 2021 році це розпорядження визначило для оглядів видатків лише дві сфери.

Хоча сам факт ухвалення розпорядження Уряду є позитивною ознакою уваги до питання, але темпи проведення оглядів видатків є незадовільними. Зі свого боку, без оглядів видатків фінансування головних розпорядників далі буде відбуватися за історичною практикою без перегляду стратегічних пріоритетів витрачання обмежених ресурсів. 

На жаль, ми не бачимо в чинного керівництва Уряду належного лідерства в пришвидшенні проведення оглядів видатків. Досвід 2019–1920 рр. демонструє, що лише зусиллями Міністерства фінансів України без політичної підтримки Прем’єр-міністра України досягти суттєвого перегляду бюджетних видатків неможливо.
3. Унезалежнити Національний банк України (далі – НБУ) та продовжити політику інфляційного таргетування і гнучкого курсоутворення.
Частково виконано
Формально рішень, які порушували б статус кво за цією рекомендацією, протягом проаналізованого періоду не було. Водночас фактично було підважено і незалежність НБУ, і політику інфляційного таргетування.

1 липня 2020 року голова НБУ Яків Смолій написав заяву про звільнення. «Протягом тривалого часу на Національний банк України здійснюється систематичний політичний тиск. Своєю відставкою я прагну застерегти від подальших спроб підірвати інституційні основи центрального банку в Україні», – заявив Яків Смолій. Цьому передував тривалий конфлікт між Правлінням НБУ та призначеною політиками Радою НБУ, який загострився після відмови Ради погодити призначення в Правління НБУ на другий термін заступника голови НБУ Олега Чурія. Одночасно політика НБУ стала об’єктом жорсткої критики політиків. Так, тогочасний міністр економіки України Ігор Петрашко та голова Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев виступили за суттєве пом’якшення грошової політики та збільшення орієнтиру інфляції до 10 % на рік (відповідно до цільового коридору НБУ 5+/- 1 %).

Усупереч принципам Закону України «Про Національний банк України», зміни до якого були внесені у 2015 році відповідно до домовленостей з Міжнародним валютним фондом (далі – МВФ), новий голова НБУ Кирило Шевченко сфокусувався на формуванні своєї команди в Правлінні НБУ. Протягом трьох місяців після його призначення змінилися три з шести членів Правління НБУ. Голова НБУ перерозподілив повноваження серед членів Правління з метою звузити сфери відповідальності членів Правління з попереднього складу. Додатковий тиск на них чинила призначена політиками Рада НБУ, яка винесла Катерині Рожковій та Дмитру Сологубу догану та висловила недовіру. На зміну колегіальній моделі ухвалення рішень, яку запровадили 2015 року, разом з новим головою прийшла класична вертикаль, де колегіальні органи мають більш дорадчий, ніж вирішальний голос. Це спричинило масові звільнення працівників середнього управлінського рівня. 

Зміна голови НБУ під політичним тиском зробила НБУ більш гнучким до побажань політиків. Аргументуючи це викликами коронакризи, НБУ суттєво розширив доступ банків до довгострокового фінансування й одночасно суттєво знизив облікову ставку. Це дало змогу політикам заявити про досягнення у зниженні відсоткових ставок і збільшенні доступності кредитів для бізнесу та громадян.
Як наслідок, на фоні глобальних інфляційних тенденцій у першій половині 2021 року індекс споживчих цін вилетів за цільовий коридор НБУ 5+/- 1% і в травні становив +9,5 % порівняно з травнем 2020 року. Водночас облікову ставку НБУ зберігає на реально негативному рівні.

Політично мотивована зміна голови НБУ спричинила велике занепокоєння та першу затримку в графіку перегляду виконання кредитної програми МВФ. Станом на червень 2021 року вже рік немає позитивних рішень МВФ, незважаючи на наявну програму та велику потребу у фінансуванні. 
Загрози
4. Запустити велику приватизацію.
Частково виконано
У листопаді 2019 року набрали чинності зміни до законодавства про приватизацію державного майна. Вони дали змогу суттєво скоротити перелік підприємств, заборонених до приватизації, і зняти перешкоди на шляху як великої, так і малої приватизації.

Наприкінці 2019 - початку 2020 до Фонду державного майна України було передано низку великих підприємств для великої приватизації, зокрема Електроважмаш та ОГХК, яке зараз йде першим кандидатом на велику приватизацію, з очікуваним аукціоном в серпні 2021 року. Так само, в той же період було передано на малу приватизацію більше 500 малих підприємств.

Унаслідок активних дій Фонду державного майна України навіть після зміни Уряду навесні 2020 року у 2020–2021 рр. вдалося досягти великого прогресу в малій приватизації. Варто зазначити, що під приводом коронакризи ВРУ в березні 2020 року призупинила велику приватизацію. Це рішення скасували лише у квітні 2021 року. 

Отже, уже восьмий рік після Революції Гідності, незважаючи на постійні розмови про приватизацію, в Україні не продано під різними приводами жодного великого підприємства. Це ще раз вказує на небажання українських політиків позбутися можливостей (зокрема, корупційних), які  їм дає контроль над державними підприємствами.
5. Продовжити реформу корпоративного управління держпідприємств (створити незалежні наглядові ради щонайменше на 10 підприємствах на рік).
Не виконано
Загалом у цьому напрямку спостерігається регрес. Хоча на одному держпідприємстві 2020 року створили незалежну наглядову раду (АТ «ДАК «Автомобільні дороги України»),  масштаб регресу був суттєво більшим.

28 квітня 2021 року КМУ звільнив голову правління НАК «Нафтогаз України» Андрія Коболєва та призначив головою правління Юрія Вітренка. Оскільки згідно зі статутом компанії та Законом України «Про акціонерні товариства» подання пропозицій щодо призначення / звільнення голови правління та ухвалення відповідного рішення є виключною компетенцією наглядової ради, КМУ на дві доби звільнив наявний склад наглядової ради НАК і за час її відсутності провів загальні збори компанії для зміни голови правління.

Хоча з юридичного погляду звільнення голови правління було легітимним, по суті відбулося порушення не лише духу закону, а й принципів реформи корпоративного управління, націлених саме на деполітизацію управління держпідприємствами. Водночас у реформі особливу увагу (зокрема, МВФ) було зосереджено саме на НАК «Нафтогаз України», зважаючи на розмір компанії, а також на загрози утворення в ній квазіфіскального дефіциту, який 2014 року сягнув 5 % валового внутрішнього продукту (далі – ВВП).

У результаті рішення від 28 квітня 2021 року незалежні члени номінаційного комітету з відбору керівників і членів наглядових рад особливо важливих підприємств, які представляють міжнародні організації, відмовилися від участі в роботі комітету.

Згідно з інформацією Інтерфакс-Україна, оскільки номінаційний комітет не обрав незалежних членів, від 1 травня 2021 року відсутні наглядові ради у 12 великих компаніях, контрольні пакети яких передано Фонду державного майна України. Зокрема, у цьому списку Одеський припортовий завод, Центренерго, Турбоатом, Енерготяжмаш, п’ять підконтрольних державі обленерго (без Тернопільобленерго), Харківенергозбут, Дніпровська і Криворізька ТЕЦ.

Таким чином, ми спостерігаємо втрату політичної волі до деполітизації управління держпідприємствами та відкіт цього процесу.
Загрози
6. Відкрити ринок сільськогосподарських земель з 2020 року.
Частково виконано

31 березня 2020 року в другому читанні ухвалили законопроєкт про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення, що скасував мораторій та запровадив ринок землі з 1 липня 2021 року. Президент України підписав закон 28 квітня 2020 року. Він передбачає:

  • з 1 липня 2021 року скасовується дія мораторію на продаж аграрної землі;
  • з липня 2021 до 1 січня 2024 року буде діяти обмеження на купівлю землі – не більше ніж 100 га в одні руки, а з 2024 року обмеження становитиме до 10 тис. га в одні руки;
  • з 1 липня 2021 до 1 січня 2024 року право на покупку землі буде тільки у фізичних осіб;
  • питання надання права купівлі землі сільськогосподарського призначення для іноземних громадян має розв’язуватися на референдумі.


Для забезпечення належної законодавчої рамки для функціонування ринку землі додатково ухвалено ще низку законопроєктів: № 0858 про протидію рейдерству, № 2195 про електронні аукціони, № 2194 про дерегуляцію у сфері земельних відносин, № 2370 про національну інфраструктуру геопросторових даних, № 2280 про планування використання земель


Отже, усі потрібні закони для технічного запуску ринку землі ухвалено, але повністю використати потенціал сільськогосподарських земель для збільшення продуктивності аграрного сектору неможливо, оскільки існують надзвичайно жорсткі обмеження на купівлю землі.


0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 2. Основні виклики в реалізації реформи станом на зараз (час проведення моніторингу)

Як і в інших ключових сферах реформ, головним викликом є небажання політиків позбуватися можливостей ручного контролю над інститутами, які в ефективній демократії та економіці мають бути політично незалежними.


У сфері економічних реформ це спричиняє ризики зупинки та відкоту реформ у таких ключових сферах, як незалежність НБУ, а також у приватизації та деполітизації корпоративного управління держпідприємствами, перешкоджає посиленню Антимонопольного комітету України (далі – АМКУ), який міг би стати потужним механізмом демонополізації та деолігархізації.


Важливим викликом, зокрема, і щодо виконання рекомендацій у сфері бюджетної політики та оптимізації державних витрат, є незавершена реформа державного управління. Стратегічне планування та перегляд витрат неможливі без іншої якості державної служби та урядових процедур, ніж наявні зараз. Ця проблема додатково ускладнюється під час пандемії, адже в цей час ресурси системи держуправління додатково обмежуються, спрямовуються на мінімізацію наслідків пандемії, а не складні реформи.


Однією з ключових проблем залишається зависока частка перерозподілу видатків через публічні фінанси, яка у 2020 році становила понад 45 % від ВВП, що негативно впливає на зростання економіки країни. Економічна теорія, підтверджена практичним досвідом, визначає зв’язок між рівнем загальнодержавних видатків і темпами зростання ВВП. Для нашої країни оптимальним, згідно досліджень CASE Ukraine (2021) та Центру економічної стратегії (2015), є діапазон 33–37 % ВВП, за якого темпи зростання ВВП будуть найвищими.


Насамкінець, серйозний бар’єр і виклик для реалізації окремих економічних реформ полягає у їхній непопулярності серед громадян. Це стосується вже згаданої земельної реформи, а також ринкового формування цін і тарифів, насамперед на енергоносії. Зростання інфляційного тиску загрожуватиме подальшим відкотом реформ у ціновій і тарифній політиці.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 3. Рекомендації щодо пріоритетів для реформи на 2021–2022 рр. (наступний річний період, до URC 2022)

Моніторинг виявив, що прогрес у сфері економічних реформ у 2020–2021 рр. був недостатнім. Рекомендації стосовно пріоритетних дій на 2020–2021 рр. залишаються актуальними. 

Пріоритетними кроками економічної реформи наступного року мають стати:

  1. Збереження макроекономічної стабільності. Варто намагатися не допустити подальшого регресу в незалежності НБУ та зберегти достойну довіри політику інфляційного таргетування, щоб унеможливити розкручування інфляційної спіралі. Не менш важливо відновити співпрацю з МВФ, щоб забезпечити дешеве рефінансування боргів з мінімізацією витрат грошей платників податків на їх обслуговування. Після виходу України з коронакризи дефіцит бюджету має повернутися до комфортного для оцінювання кредитних ризиків України рівня 2–3 % ВВП. 

  2. Приватизація державних підприємств. Досвід 2020–2021 рр. свідчить про недостатню стійкість процедур корпоративного управління держпідприємств до політичного втручання. Приватизація навіть міноритарних пакетів суттєво зменшує вплив політиків на оперативну діяльність держпідприємств та пов’язану з цим неефективність і корупційні ризики. Тому важливим є прискорення приватизації державних і комунальних підприємств, а також державних банків.

  3. Посилення антимонопольної політики. Варто запровадити прозорий конкурс для членів АМКУ за участі незалежних експертів з правом вирішального голосу, гарантією від політичного звільнення, посилити санкції за порушення антимонопольного законодавства та невиконання вимог АМКУ. Слід ухвалити антитрастовий закон, який передбачає вимогу щодо продажу частки бізнесу, що перевищує межу концентрації.

  4. Оптимізація загальнодержавних видатків. Варто запровадити фіскальну політику, спрямовану на зниження частки загальнодержавних видатків до 33–37 % від ВВП, а також фіскальні правила, які обмежували б частку перерозподілу ВВП через бюджети. Це має дати поштовх стратегічному перегляду державних видатків.

  5. Інституційна реформа контролюючих органів. Варто продовжити та завершити реформування Державної податкової служби України, яка наразі успішно рухається відповідно до плану реформ, затверджених КМУ. Варто забезпечити реформу Державної митної служби України, яка на цей час загальмувала, зокрема в напрямку набору співробітників на відкритих конкурсах, а також забезпечення їм гідної зарплати та автоматизації процесів. До кінця 2021 року має бути створено єдиний аналітичний орган з розслідування економічних злочинів (Бюро економічної безпеки) з обмеженням для «старих» кадрів працювати у новому органі, водночас до кінця 2021 року має бути ліквідовано податкову міліцію та позбавлено інших правоохоронних органів (Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України тощо) функції розслідування економічних злочинів відповідно до Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» від 28 січня 2021 року № 1150-IX

  6. Реформа ефективного регулювання та створення кращих умов для ведення бізнесу. Впровадження ефективної ринкової економіки неможливе без завершення переходу від тотального адміністративного контролю до пропорційних та ефективних правил на ринках. Варто продовжити та завершити реформування правил на ринках у таких сферах як: містобудування, електронні комунікації, управління лісовою галуззю та реформування ринку деревини.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Економічні реформи

Економічні реформи

Бриф "Економічні реформи"

Методологія моніторингу

Дата проведення моніторингу:

29.06.2021

Стан виконання рекомендацій:

Всього рекомендацій: 7
Виконано - 1 (14%)
Частково виконано - 3 (43%)
Не виконано - 3 (43%)
Загрози - 2 (29%)
Автори:
Гліб Вишлінський
Виконавчий директор,
Центр економічної стратегії
Дмитро Ливч
Керівник аналітичного відділу,
Easy Business
Рецензенти:
Ігор Бураковський
Інститут економічних досліджень і політичних консультацій
Олег Гетьман
координатор експертних груп,
Економічна експертна платформа
Олексій Дорогань
виконавчий директор,
Офіс ефективного регулювання BRDO