Енергетика Енергетика

моніторинг

Моніторинг прогресу реформи на основі аналізу виконання рекомендацій галузевого аналітичного брифу до URC 2021

Розділ 1. Моніторинг виконання рекомендацій щодо пріоритетів реформи на 2020 – травень 2021 року

1. Забезпечити споживачів енергетичними ресурсами за доступними цінами відповідно до принципів захисту вразливих споживачів, енергетичної ефективності та мінімізації негативного впливу на довкілля.
Не виконано
У 2020–2021 рр. основним засобом захисту вразливих споживачів від цінових коливань на енергетичних ринках залишалося адміністративне регулювання цін. Такий підхід не можна вважати справедливим й ефективним, адже він поширюється на всіх побутових споживачів незалежно від їх платоспроможності. Зокрема, у газовому секторі до серпня 2020 року діяв режим покладання спеціальних обов'язків (далі – ПСО), з січня по березень 2021 року була встановлена гранична ціна на газ для побутових споживачів, а з травня 2021 року і до кінця квітня 2022 року на роздрібному ринку діє обов’язковий річний продукт. На роздрібному ринку електроенергії зберігається режим ПСО з фіксованою кінцевою ціною 1,68 грн за 1 кВт·год. 

Доступність енергоносіїв для вразливих споживачів у 2020–2021 рр. забезпечувалася виплатою субсидій, на які в бюджеті на 2021 рік передбачено 36,6 млрд грн – дещо менше, ніж у 2020 році (37,2 млрд грн). Кількість домогосподарств, які отримали субсидії на оплату житлово-комунальних послуг (далі – ЖКП), у 2020–2021 рр. становила 2,7–3,4 млн, або 18–23 % від усіх домогосподарств країни. Додаткові критерії забезпечення адресності субсидій, запроваджені постановою Кабінету Міністрів України (далі – КМУ) від 14 квітня 2021 року № 420, досі містять ризики отримання субсидій тими споживачами, які спроможні оплачувати ЖКП самостійно. При цьому деякі із запроваджених Урядом обмежень можуть стати причиною позбавлення субсидій тих, хто їх дійсно потребує.

Водночас скоротилося фінансування заходів, спрямованих на боротьбу із засадничою причиною субсидіювання населення – низькою енергоефективністю домогосподарств. Державну програму «теплих кредитів» продовжено і у 2021 році, проте обсяг її фінансування зменшився до 150 млн грн (у 2020 році – 400 млн грн). У Державному бюджеті України на 2021 рік також не передбачені кошти на розширення фінансування Фонду енергоефективності. Бюджетна декларація на 2022–2024 роки майже не містить асигнувань на енергоефективність.
Загрози
  • Поглиблення проблеми хронічного недофінансування галузі й боргової кризи на ринках природного газу та електроенергії (у випадку продовження адміністративного регулювання цін на енергоносії для побутових споживачів).

  • Обмеження конкуренції на роздрібних ринках (через цінові обмеження постачальники не мають можливості конкурувати один з одним).

  • Менше стимулів для споживачів вживати заходи з енергоефективності (як через продовження регулювання цін на енергоносії, так і через недостатню фінансову підтримку енергоефективних заходів державою та місцевими органами).

  • Параліч Фонду енергоефективності та дискредитація ідеї енергоефективності в разі відсутності фінансування на ці цілі в бюджеті.

2. Реалізувати Закон України «Про комерційний облік» як основний крок до початку впровадження енергоефективних заходів у житловому секторі.
Не виконано
У грудні 2020 року до Закону України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання» внесені зміни, відповідно до яких термін забезпечення 100 % комерційного обліку теплової енергії перенесено з 1 серпня 2020 року до 1 серпня 2022 року. Станом на квітень 2021 року 83 % житлових будинків в Україні обладнані лічильниками тепла. Зауважимо, що більшість українців розраховується за будинковими приладами обліку, хоча найбільший стимул економити тепло можливий лише в разі індивідуального обліку та розрахунків за ним. 

Аналогічні зміни внесені до Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» – 100 % облік природного газу перенесено з січня 2021 року до січня 2023 року. Станом на січень 2021 року загальний відсоток комерційного обліку природного газу, що використовується населенням, усього по Україні становить 92 %, а в деяких регіонах і містах – менше ніж 80 % (Донецька область, м. Київ, м. Харків). Найбільш проблемною категорією споживачів є ті, які проживають у багатоквартирних будинках і використовують природний газ лише для приготування їжі.

Зауважимо, що підзаконні акти, необхідні для імплементації обох законів (якими визначаються механізми забезпечення комерційного обліку), станом на сьогодні не розроблені. Тому цілком ймовірно, що граничні терміни знову будуть перенесені.
Загрози
3. Ухвалити Закон України «Про енергетичну ефективність», що забезпечить істотний прогрес у ліквідації прогалин в імплементації Директиви 2012/27/ЄС.
Частково виконано
Відповідний законопроєкт № 4507 «Про енергетичну ефективність» ухвалено в першому читанні й підготовлено до другого читання. Він частково враховує головні принципи, закладені в Директиві 2012/27/ЄС.
Загрози
На час нашого моніторингу тривала підготовка до другого читання згаданого законопроєкту в профільному комітеті. Існує ризик втрати багатьох важливих положень через нерозуміння членів комітету і внесення редакційних правок. 

Існує загроза невиконання закону після його ухвалення через відсутність ресурсів на його впровадження. У пояснювальній записці до законопроєкту сказано, що реалізація закону не потребує видатків з центрального та місцевого бюджетів. Це не відповідає дійсності, адже масштабна реалізація енергоефективних заходів вимагає великих капітальних інвестицій і державної підтримки. Таким чином, може скластися ситуація, коли ухвалено ключовий закон, на впровадження якого не передбачено жодних ресурсів.
4. Забезпечити належну державну підтримку заходів з енергоефективності для населення (програма «теплі кредити», Фонд енергоефективності та інші).
Не виконано
Державна підтримка населення для впровадження енергоефективних заходів упала до мінімуму – 150 млн грн, закладених у держбюджеті 2021 року на програму «теплі кредити». Для житлового фонду країни, що складається з мільйонів будинків, це крапля в морі. За підрахунками Міністерства розвитку громад та територій України, капітальні вкладення на масштабне оновлення житлових будівель мають становити 40–100 млрд грн щорічно. Наявність достатнього фінансування Фонду енергоефективності на наступні роки залишається під питанням.
5. Належно комунікувати реформи та доступні програми підтримки населенню.
Не виконано
Окрім загальних політичних декларацій про важливість енергоефективності, протягом останнього року не зроблено жодних вагомих кроків на підтвердження готовності реалізовувати енергоефективні заходи як у будівлях, так і в інших секторах економіки. Серед причин: низька інституційна спроможність і нерозуміння важливості питання, відсутність політичної волі до системних кроків у галузі. 

Загалом інформація про реформи є розрізненою та несистемною. Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України (далі – Держенергоефективності), зокрема, практично не комунікує реформи і програми підтримки у сфері енергоефективності.

Так само провалена інформаційна кампанія щодо реформування ринку електричної енергії та пов’язаного з цим подорожчання ціни на електроенергію для населення. Саме підвищення цін, яке поступово запроваджується з січня 2021 року, також відбувається без належного обґрунтування та соціальної реклами, які мали б полегшити сприйняття побутовими споживачами відповідних цінових рішень.
Загрози
Спротив реформам серед населення і, як наслідок, зростання кількості неплатежів за ЖКП та інші негативні явища, які тільки посилять кризу на енергетичних ринках. Міненерго, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – НКРЕКП, Регулятор), Держенергоефективності не співпрацюють для належної комунікації реформ. Спроби пояснити населенню окремі рішення є поодинокими і не стають частиною загальнонаціональної кампанії. Також засоби масової інформації більше фокусуються на обговоренні проблем, ніж поясненні логіки чи змісту реформ.
6. Завершити реформу ринку електроенергії: здійснити повний перехід від моделі пула з єдиним покупцем ДП «Енергоринок» до вільного ринку та біржової торгівлі електроенергією.
Частково виконано

Хоча формально ринок електроенергії вважається відкритим і реформованим, насправді він залишається сегментованим, лише частково відкритим, з багатьма проблемами, які продовжують накопичуватися. За даними НКРЕКП, рівень конкуренції на ринку за обсягом продажу електричної енергії в мережі становив 3389 (згідно з індексом Херфіндаля-Хіршмана, ННІ). Такий показник вказує на високий рівень концентрації, низьку конкуренцію, загрозу монополізації та погіршення ситуації порівняно з цим же періодом у 2020 році (коли ННІ = 2075).


Незважаючи на намагання Уряду та НКРЕКП протягом року «гасити пожежі» та впроваджувати певні регуляторні зміни, фундаментальних кроків для стабілізації та поліпшення ситуації не зроблено. За ініціативи Міністерства енергетики України (далі – Міненерго) Уряд продовжив дію недосконалого механізму ПСО на ринку електроенергії до 1 серпня 2021 року. На початку липня 2021 року відбувся рекордний обвал цін на ринку, який, на думку Антимонопольного комітету України, мав ознаки антиконкурентних узгоджених дій. Після цього Міненерго ініціювало впровадження тимчасових обмежень щодо діяльності нечесних покупців – так званий «чорний список». Такі дії Уряду є прикладом не просто недосконалого регулювання, а порушення європейських директив у частині вільного доступу до ринків.

Загрози
Подальше викривлення моделі ринку та недосконале регулювання не лише не розв’язуватимуть проблеми попередньої ринкової моделі, але й призводитимуть до нових негативних наслідків. Попри впровадження у 2019 році оптового ринку електричної енергії, перевага надається ручному управлінню, встановлені і діють численні регуляторні обмеження на ціни й правила торгівлі на різних ринкових сегментах, зберігається можливість імпорту електроенергії з країн, які не приєднані до Енергетичного Співтовариства, недосконалою є модель ПСО. Внаслідок таких процесів у наявній моделі ринку електроенергії спостерігаються диспропорції в усіх його сегментах, фінансова нестабільність генеруючих компаній, боргова криза, несприятливий інвестиційний клімат, неврегульоване функціонування сектору відновлюваних джерел енергії. Схеми й махінації з цінами на ринку електроенергії вже призвели до мільярдних збитків НАЕК «Енергоатом» та інших державних компаній.
7. Завершити реформу ринку газу: повна лібералізація ринку постачання газу побутовим споживачам та виробникам тепла.
Частково виконано

Незважаючи на прогрес у напрямку реформування ринку газу, проблемними залишаються питання боргів перед оператором газотранспортної системи та НАК «Нафтогаз», криза неплатежів у секторі теплопостачання і, відповідно, розрахунків за газ, а також низька ліквідність ринку загалом. Негативно вплинуло на роздрібний ринок газу державне втручання в ціноутворення через запровадження граничних цін, у результаті чого нові постачальники зазнали збитків, а деякі припинили свою діяльність. Запровадження обов'язкових річних тарифів також негативно вплинуло на конкуренцію на роздрібному ринку, адже далеко не всі постачальники отримали рівний доступ до дешевшого оптового ресурсу Укргазвидобування і тому не змогли зробити споживачам конкурентні річні пропозиції. Загалом доступ до ресурсу Укргазвидобування отримали споріднена ГК «Нафтогаз України» і компанії групи РГК (історичні газзбути), які уклали договори постачання з «Нафтогазом». 


У сфері теплопостачання механізм ПСО формально скасовано у травні 2021 року. Водночас, як і в роздрібному сегменті, фактична лібералізація ринку навряд чи відбудеться, адже основним постачальником газу для ТКЕ залишатиметься «Нафтогаз». Останній запропонував ТКЕ укладання трирічних контрактів на постачання, за якими ціна газу є значно нижчою за ринкову. Очевидно, що інші постачальники в теперішніх ринкових реаліях не можуть конкурувати з такою ціновою пропозицією. Без розв'язання засадничих проблем теплового сектору (справедливого врегулювання заборгованостей ТКЕ та встановлення економічно обґрунтованих тарифів на теплопостачання з ефективним контролем за витратами ТКЕ) лібералізація ринку газу в тепловому сегменті буде проблематичною.


НКРЕКП своїм рішенням передала повноваження встановлення тарифу на тепло для ТКЕ до органів місцевого самоврядування. Такий крок сприятиме пришвидшенню встановлення тарифів на тепло в разі зміни ціни на паливо. Водночас наявна процедура не дозволяє робити такі корекції тарифу автоматично і все одно залишається тривалою, спричиняючи тарифні розриви і сприяючи накопиченню заборгованості ТКЕ за газ. 


У липні 2021 року Верховна Рада України (далі – ВРУ) підтримала в другому читанні законопроєкт № 3508-д про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу. Він пропонує врегулювати проблему заборгованостей на ринку газу. За логікою депутатів, оскільки держава не впоралася з правильним регулюванням галузі, то має компенсувати учасникам негаразди за власний кошт. Фактично ж накопичені 100 млрд грн боргу виплатять українці з власних податків.


Окремо зазначимо, що споживачі ще недостатньо розуміють те, що вони можуть бути повноцінними учасниками ринку газу, виявляти активну позицію в пошуку і зміні постачальника, ефективно захищати свої права.

Загрози
  • Заміна прямого цінового регулювання на роздрібному ринку на квазі-ПСО, який виключає можливість справедливої конкуренції, а отже, позбавляє споживача стимулів змінювати постачальника, а постачальників – «боротися» за споживача. 

  • Ухвалений ВРУ законопроєкт № 3508-д містить значні ризики, у тому числі корупційні, пропонуючи покриття комерційних боргів операторів газорозподільних мереж за кошти державного бюджету.

  • Умови постачання газу для потреб ТКЕ з боку НАК «Нафтогаз» передбачають авансову оплату та дуже жорсткий режим відбору газу зі значними штрафами за недобір чи перевикористання замовлених обсягів. Такі умови створюють великий ризик для ТКЕ, які мають значні борги за попередні періоди, не можуть гарантувати авансові оплати та ризикують отримати серйозні штрафи і газ за ціною ПОН, що своєю чергою спричинить лавинний ріст тарифів на тепло і соціальні протести з боку споживачів. 

  • Передання НКРЕКП повноважень зі встановлення тарифу на теплову енергію до органів місцевого самоврядування має ризик потенційних зловживань з боку ТКЕ та органів місцевого самоврядування як у закупівлях палива, так і розрахунках тарифу, залишаючи споживачів без доступу до можливості апелювати до завищених тарифів.

8. Забезпечити конкуренцію на ринках з відкритим доступом нових гравців.
Частково виконано

У червні 2021 року ВРУ ухвалила в другому читанні законопроєкт № 4578-1, що має спростити процедури приєднання до газотранспортної та газорозподільної систем. Мають бути спрощені приєднання і доступ до мереж, зменшено кількість підстав для відмови в приєднанні. 

9. Інтегруватися із загальноєвропейськими ринками.
Частково виконано
У газовому секторі вдосконалюються процедури надання послуг зі зберігання газу, вони стають усе більш популярними серед іноземних трейдерів; підвищується рейтинг України як газового хабу. 

У секторі електроенергетики Уряд спільно з НЕК «Укренерго» активізував зусилля для приєднання України до ENTSO-E до 2023 року. Водночас Додаток XXVII не імплементується в тому обсязі, у якому його було ратифіковано.
Загрози
Політична нестабільність, яка може стати перешкодою для ухвалення законодавства та урядових рішень для подальшої інтеграції в ринки газу та електричної енергії; непрозорість в імплементації Додатка XXVII Угоди про асоціацію.
10. Забезпечити ефективне незалежне регулювання для природних монополій.
Частково виконано

Протягом 2020 року НКРЕКП переглянула методологію розрахунку природного газу для технологічних потреб для операторів газорозподільної мережі, оновила тарифи на розподіл відповідно до нової методології. У сфері електроенергії у 2020 році НКРЕКП затвердила методику стимулювального тарифоутворення для операторів розподільних мереж. Водночас досі не розв'язано питання законодавчого забезпечення незалежності Регулятора. У грудні 2019 року ВРУ на виконання рішення Конституційного Суду України (далі – КСУ) внесла зміни до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», змінивши статус органу з «незалежного державного колегіального органу» на «центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом». Окрім того, гарантії незалежності, передбачені пунктом 1 статті 5 цього закону, скасовані. Секретаріат Енергетичного Співтовариства у своєму щорічному Звіті про імплементацію acquis державами-учасницями відзначив, що поточна редакція згаданого закону є тимчасовим рішенням, адже для закріплення незалежності Регулятора необхідно внести зміни до Конституції України. Також в Енергетичному Співтоваристві відзначили, що поточна ситуація зі статусом НКРЕКП порушує зобов'язання України з імплементації європейського законодавства.

Загрози
Згаданий статус НКРЕКП не дозволяє підвищувати її спроможність і покращувати як моніторинг енергетичних ринків, так і їх регулювання. 
11. Контролювати якість енергетичних ресурсів і послуг.
Частково виконано
У 2020 році НКРЕКП здійснила 695 перевірок ліцензіатів у сфері енергетики та ЖКП. Відзначимо, що кількість відмов у проведенні перевірок зменшилася з 96 у 2019 році до 20 у 2020 році, що пов’язано із розв’язанням проблеми уніфікованих форм актів НКРЕКП. Водночас у 2020 році контрольні функції Регулятора були обмежені відповідно до вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», внаслідок чого з березня 2020 року планові перевірки не проводилися. Як наслідок, зменшилися й обсяги штрафних санкцій, накладених на ліцензіатів, – до 56 млн грн (у 2019 році – 129 млн грн). Скоротилося коригування тарифної виручки до 561 млн грн (у 2019 році – 4085 млн грн). 9 % серед усіх виявлених у 2020 році порушень стосувалися надання послуг приєднання до мереж і недотримання гарантованих стандартів якості.

Контроль за якістю надання послуг теплопостачання щодо більшості ліцензіатів у сфері теплопостачання покладено на органи місцевого самоврядування. Спроможність виконання ними контрольних функцій викликає сумніви (див. п. 1.2.2).
Загрози
Послаблення функцій нагляду та контролю з боку відповідних органів ліцензування (НКРЕКП, місцевих органів самоврядування у випадку теплопостачання) становлять загрозу невиявлення порушень ліцензіатів і зниження якості послуг, які вони надають. 
12. Забезпечити утворення цін на енергетичних ринках на основі балансу попиту та пропозиції, відмовитися від державного субсидіювання сектору енергетики.
Частково виконано
На оптовому ринку природного газу продовжувало діяти ринкове ціноутворення, яке, проте, базувалося не на балансі попиту та пропозиції на українському ринку, а на імпортному паритеті (прив’язці до цін на європейських хабах з урахуванням витрат на транспортування до кордону України). З одного боку, для цього є об’єктивні підстави, адже Україна імпортує третину газового ресурсу з Європи. Водночас необхідно розвивати Українську енергетичну біржу, достатня ліквідність якої дозволила б їй самій формувати прозорий і всеохопний ціновий індикатор, який би показував фактичний баланс попиту та пропозиції на українському ринку природного газу. На роздрібному ринку вільне ціноутворення, яке б відтворювало ситуацію з балансом попиту та пропозиції на оптовому ринку, було обмежене, зокрема через запровадження річних тарифів, які, з одного боку, захистили побутових споживачів від цінових коливань, з іншого – обмежили конкуренцію на роздрібному ринку.

На оптовому ринку електроенергії продовжує діяти режим ПСО, який зобов’язує державні НАЕК «Енергоатом» та ПрАТ «Укргідроенерго» здійснювати продаж електроенергії ДП «Гарантований покупець» за пільговими цінами. Також Регулятор звинувачує окремих гравців у маніпуляціях на оптовому ринку електроенергії, що призводить до аномальних зростань і падінь цін, які не пов’язані з фактичним балансом попиту та пропозиції. Наслідком цінового регулювання та викривлення структури ринку є накопичення значних заборгованостей і збитків суб'єктами ринку: заборгованість ДП «Гарантований покупець» перед виробниками електроенергії у листопаді 2020 році сягала 30 млрд грн, тоді як заборгованість НЕК «Укренерго» перед ним на кінець 2020 року становила 23,9 млрд грн. НАЕК «Енергоатом» за підсумками 2020 року зазнав збитків на 4,8 млрд грн (у 2019 році – 3,8 млрд грн прибутку), у тому числі через необхідність продавати електроенергію для потреб населення за заниженими цінами. 

Також дерегуляцію цін на електроенергію та розвиток ринку загалом стримують історичні заборгованості, утворені ще за минулої моделі ринку: так, станом на 1 травня 2021 року дебіторська заборгованість ДП «Енергоринок» становить більше ніж 29 млрд грн, а кредиторська – 27 млрд грн. 

Підвищення кінцевої ціни на електроенергію для побутових споживачів знову відкладено. Понад те, деяким категоріям побутових споживачів обіцяно зниження тарифу на електроенергію, хоча він і сьогодні є збитковим. 
Загрози
  • Фінансова нестабільність державних компаній, на які покладені спеціальні обов’язки на ринку електроенергії (Енергоатом, Укргідроенерго) через продовження дії механізму ПСО в його поточній конфігурації. 

  • Продовження маніпуляцій на оптовому ринку електроенергії, зокрема через бездіяльність влади в частині перенесення положень Регламенту (ЄС) 1227/2011 (про цілісність та прозорість енергетичних ринків) в українське законодавство. 

  • Обмеження конкуренції на роздрібному ринку природного газу через запровадження річних тарифів. 

  • Низька ліквідність Української енергетичної біржі, яка поки не може бути прозорим ринковим ціновим індикатором. 

  • Відкладання підвищення ціни на електроенергію для побутових споживачів погіршує загальний фінансовий стан галузі.

13. Повністю монетизувати субсидії та пільги на ЖКП для населення.
Частково виконано
З початку 2019 року і до травня 2021 року тривав процес монетизації субсидій. Навесні 2019 року українці одержали можливість отримувати субсидії в готівковій формі, а з 2020 року – переходити з безготівкової форми отримання виплат на готівкову без жодних обмежень. Протягом опалювального сезону 2020–2021 рр. 95 % субсидій на ЖКП отримані в готівковій формі і лише 5 % – у безготівковій. З 1 травня 2021 року процес монетизації субсидій завершився, здійснено перехід винятково на грошову форму отримання субсидій.

​​Пільги на оплату ЖКП почали надаватися в грошовій формі з жовтня 2019 року. З січня 2020 року пільговики також отримали можливість переходу з безготівкової на готівкову форму виплати пільги в будь-який момент. У 2021 році все ще діють дві моделі грошової форми надання пільг: у безготівковій і готівковій формі. Станом на 2020 рік в Україні налічувалося близько 2,6 млн осіб, що мають право на пільгу з оплати ЖКП, і понад 90 % з них продовжували отримувати пільги в безготівковій формі. Процес монетизації пільг триває. 
14. Забезпечити політичну та фінансову незалежність НКРЕКП.
Частково виконано
Фінансова незалежність НКРЕКП забезпечується внесками на регулювання, які сплачуються ліцензіатами з власного чистого доходу. Ставка внесків поступово збільшується – з 0,088 % у 2021 році до 0,099 % у 2022 році (планова ставка).

Після рішення КСУ про визнання неконституційними окремих положень закону про НКРЕКП до останнього внесено відповідні зміни, зокрема до статей, що містять гарантії її незалежності (стаття 5). Як наслідок, статус НКРЕКП змінився з «постійно діючого незалежного колегіального органу» на «центральний орган виконавчої влади з особливим статусом». Забезпечення гарантій незалежності Регулятора на нормативному рівні зараз вимагає внесення змін до Конституції України.
Загрози
Більша можливість політичного впливу на Регулятора, зокрема з боку КМУ, як наслідок – загроза створення перешкод для справедливого та безстороннього регулювання енергетичних ринків. 
15. Забезпечити прозоре функціонування енергетичного сектору, включно з належним управлінням природними ресурсами, а також належним і комплексним відкриттям даних.
Частково виконано

Прозорість функціонування енергетичних ринків в Україні покращилася у 2020 році порівняно з 2019 роком. Це підтверджує індекс прозорості енергетики України. Найбільший прогрес спостерігається в категоріях «Споживання», «Природні монополії» та «Постачання». Загалом прозорість за секторами визначається ступенем готовності нормативно-правової бази. Після запровадження у 2020 році нових правил на ринку електричної енергії прозорість відповідного сектору почала швидко зростати навіть порівняно з газовим сектором. Прозорість сектору нафти та рідкого палива, розвитку якого держава приділяє значно менше уваги, залишається незадовільною.

16. Реалізувати Закон України «Про забезпечення прозорості у видобувних галузях».
Частково виконано

На виконання цього закону у 2020 році ухвалено вторинне законодавство, перезапущено багатосторонню групу зацікавлених осіб. Підготовлено та опубліковано звіти Ініціативи прозорості видобувних галузей за 2019 і 2018 рр., що «наздогнало» невиконання закону протягом попередніх двох років. Опубліковано частину підписаних угод про розподіл продукції, однак неповністю, тому імплементація досі є частковою. Міненерго отримало на свій баланс Платформу ЕІТІ, однак її повноцінний запуск зі звітуванням компаній онлайн очікується восени 2021 року. У ВРУ зареєстровано законопроєкт № 3790, який передбачає повне розкриття контрактів у видобувному секторі. 

17. Забезпечити узгодженість між стратегічними документами та ключовими інституціями галузі.
Частково виконано

Ухвалено Національну економічну стратегію на період до 2030 року, у якій закладено довгострокове бачення розвитку економіки – кліматична нейтральність до 2060 року. Документ має стати важливою основою для розробки центральними органами виконавчої влади планів заходів, проєктів програмних і стратегічних документів. Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України в результаті консультацій з іншими міністерствами підготувало досить амбітний проєкт Другого національно визначеного внеску України до Паризької угоди, який містить ключові секторальні цілі та заходи, у тому числі і в секторі енергетики, будівель тощо. Водночас усе ще не затверджено План дій з енергоефективності до 2030 року, інші середньо- та довгострокові документи перебувають на етапі розробок і чернеток. Станом на червень 2021 року Другий національно визначений внесок України до Паризької угоди КМУ не затвердив, хоча терміни його подання до Секретаріату Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату вже давно минули.


Залишається невизначеність у повноваженнях з формування політики енергоефективності, які поділені між кількома міністерствами. Окрім того, уже понад 20 місяців не призначено керівника Держенергоефективності, що не сприяє визначеності і спроможності впроваджувати політику в цій сфері.

18. Налагодити ефективну взаємодію та сприяти належному врядуванню між усіма державними інституціями, що відповідальні за розробку та впровадження державної політики в секторі.
Частково виконано
Центральні органи виконавчої влади та інші державні установи взаємодіють між собою, але недостатньо злагоджено. Наприклад, політика енергоефективності країни закріплена не за одним, як раніше, а двома міністерствами – Міненерго та Міністерством розвитку громад та територій України. Перше отримало повноваження для формування політики енергоефективності в промисловості та курує Держенергоефективності, а друге має повноваження та компетенції щодо енергоефективності в будівлях. Проте в деяких сферах розподіл функцій нечіткий. Наприклад, комунальні підприємства перебувають у відомстві Міністерства розвитку громад та територій України, хоча до них має запроваджуватися підхід як до промисловості. Це призводить до того, що сфера комунальних підприємств перебуває поза увагою жодного міністерства.
19. Інтегрувати енергетичні та екологічні стратегії, стимулювати скорочення викидів виробниками енергії.
Частково виконано
Стратегії певним чином інтегровані при розробці проєкту Другого національно визначеного внеску України до Паризької угоди та в Національній економічній стратегії на період до 2030 року. Водночас жодного прогресу у виконанні Національного плану зі скорочення викидів від великих спалювальних установок (ТЕС і ТЕЦ) не досягнуто. 

З огляду на те, що План дій з енергоефективності на період 2020–2030 рр. не затверджено (див. п. 1.5.1), говорити про повноцінну інтеграцію політик складно. Бюджетна декларація на 2022–2024 рр., розроблена Міністерством фінансів України та затверджена Урядом, практично не містить планів видатків на підтримку енергоефективності, зокрема Фонд енергоефективності та програму «теплих кредитів». Варто зазначити, що саме сильна державна політика, спрямована на підвищення енергоефективності, могла б сприяти використанню колосального потенціалу скорочення викидів парникових газів на національному рівні. На практиці ж ця сфера не є пріоритетом Уряду взагалі.
20. Стало виконувати розроблені державні політики.
Частково виконано
Декларований політичний курс на декарбонізацію енергетики та економіки України досі «уживається» з фактичним дотуванням вугільної галузі: 3 млрд грн у Державному бюджеті України на 2021 рік передбачено на статтю витрат «Реструктуризація вугільних галузей» (які переважно спрямовуються на покриття заборгованостей за зарплатами). Водночас Концепція реформування вугільної галузі на 2020–2024 рр. досі існує лише як проєкт. Причому ним передбачено забезпечення приватизації всіх державних шахт (окрім тих, що підпадають під ліквідацію) уже у квітні 2022 року. Концепція трансформації вугільних регіонів України так само існує на рівні проєкту, тоді як перші два пілотні проєкти з трансформації вугільних регіонів у Червонограді та Мирнограді тільки плануються до запуску.

Анонсований КМУ перехід до ринкового ціноутворення на роздрібному ринку природного газу відбувся в серпні 2020 року, проте вже на початку 2021 року, у час сезонного зростання ціни на газ, встановлено граничну ціну на природний газ, а згодом запроваджені річні тарифи на роздрібному ринку, що по суті означало квазі-ПСО, тобто опосередковане регулювання цін на газ для населення. Тобто реформа роздрібного ринку також була обмежена.

Дати переходу на повний комерційний облік природного газу та теплової енергії не виконані і відтерміновані до 2023 та 2022 року відповідно.

Оператори систем розподілу, як і було заплановано, переведені на стимулювальне тарифоутворення, водночас ефективність RAB-тарифів ще потрібно довести через ефективну модернізацію інфраструктури операторами систем розподілу.
Загрози
Можлива соціальна напруга у вугільних регіонах у випадку гальмування реформ галузі; продовження дотування вугільної галузі; обмеження конкуренції на роздрібному ринку природного газу, відсутність забезпечення повного комерційного обліку енергоносіїв – загроза потенційних маніпуляцій з обсягами споживання. 
21. Забезпечити належне втілення європейського законодавства в усіх секторах енергетики.
Частково виконано
Станом на травень 2021 року для виконання Угоди про асоціацію України з ЄС у сферах енергетики, енергоефективності та довкілля Україна ще має імплементувати у своє законодавство двадцять актів Європейського Союзу. З цією метою необхідно ухвалити законопроєкти про запобігання зловживанням на оптових енергетичних ринках, про оплату послуг з передачі електричної енергії при експортних операціях, про енергетичну інфраструктуру, а також про пошук, розвідування та видобування вуглеводнів. У сфері захисту довкілля, за даними звіту проєкту ЄС-ПРООН з парламентської реформи, Україна має імплементувати також майже два десятки актів права Європейського Союзу, щоб наблизити своє законодавство у цій сфері до європейського.

Серед важливих «євроінтеграційних» законопроєктів 2021 року – рамковий законопроєкт «Про енергоефективність» (ухвалений у першому читанні), проєкт оновленого Кодексу про надра, розроблений Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України. Їх ухвалення значно просуне Україну в наближенні національного законодавства у сфері енергетики до вимог європейського.

Водночас досі не ухвалено законопроєкт (подано декілька альтернативних) на виконання Регламенту (ЄС) № 1227/2011 про цілісність та прозорість оптового енергетичного ринку (REMIT), що вже стало підставою для відкриття справи проти України Енергетичним Співтовариством (транспозиція REMIT до українського законодавства мала відбутися до 29 листопада 2019 року, а імплементація – до 29 травня 2020 року).

У 2020–2021 рр. Україна не просунулася в напрямку імплементації Директиви 2009/119/ЄС про створення мінімальних запасів сирої нафти та нафтопродуктів. Досі не схвалена модель, за якою будуть створені мінімальні запаси, хоча самі запаси мають бути сформовані вже до кінця 2022 року. 
Загрози
Продовження маніпуляцій на оптовому ринку електроенергії (неухвалення REMIT), збереження проблеми «сплячих ліцензій» (рішення передбачене Кодексом про надра через постійну плату за користування надрами); відсутність «подушки безпеки» (мінімальних запасів нафтопродуктів) в умовах імпортозалежності у сфері постачання нафтопродуктів. 
22. Нарощувати виробництво енергії з власних енергетичних ресурсів, з пріоритетом розвитку відновлюваних джерел.
Частково виконано
Тривало нарощування виробництва енергії з відновлюваних джерел, хоча його темпи уповільнилися, у тому числі через кризову ситуацію в галузі. Міненерго тим часом задекларувало стратегічний курс на розвиток водневих технологій: Україна приєдналася до Європейського альянсу чистого водню. Це може сприяти залученню інвестицій, поглибленню співпраці з країнами Європейського Союзу та реалізації проєктів з декарбонізації енергоємних галузей промисловості.
Загрози
Головною загрозою є згортання зовнішніх і внутрішніх інвестицій. Протягом року Уряд продовжував вдаватися переважно до ручного розв'язання проблем в енергетичному секторі. Неодноразово обговорювалося «неконтрольоване зростання відновлюваних джерел енергії» і те, що зобов’язання держави по «зеленому тарифу» стають тягарем для економіки. Найбільше згортання розвитку відновлюваної енергетики вплине на інвестиції та довіру до держави. Станом на липень 2021 року українські банки не кредитують проєкти відновлюваної енергетики в державі з огляду на ситуацію, що виникла з розрахунками з виробниками відновлюваної енергії за «зеленим» тарифом. У червні 2021 року NEFCO (Nordic Environment Finance Corporation) заявила, що відмовляється інвестувати в нові проєкти у сфері відновлюваної енергетики в Україні: «...чекаючи, коли Уряд почне дотримуватися взятих на себе зобов'язань і в країні буде встановлено стабільне та прогнозоване інвестиційне середовище».
23. Підтримувати постійний діалог з громадами вугледобувних регіонів, сприяти соціальному розвитку через ухвалення програм соціально-економічної підтримки регіонів, у яких закриваються шахти, і створити спеціальну Комісію зі структурних змін, до якої будуть входити представники державної влади та місцевого самоврядування, бізнесу, науки, профспілок та неурядових організацій.
Частково виконано

У травні 2020 року при КМУ створено Координаційний центр з питань трансформації вугільних регіонів (далі – КЦ), перше засідання якого відбулося в жовтні 2020 року. До нього ввійшли профільні урядовці, голови обласних державних адміністрацій, народні депутати, представники вугледобувних підприємств, профспілок, асоціацій органів місцевого самоврядування. Зокрема, члени КЦ мають проаналізувати реальний стан економіки та соціального забезпечення в шахтарських містах і запропонувати варіанти нових напрямів розвитку місцевої економіки та створення робочих місць.


Спочатку очільники шахтарських міст не були включені у список членів КЦ, але згодом до нього додали представників трьох вугільних громад Донецької області (Вугледар, Мирноград, Торецьк). Маємо констатувати, що в КЦ усе ще бракує інших важливих зацікавлених сторін (громадських організацій, науковців тощо).


Останнім часом розробляються концепції державних програм реформування вугільної галузі (Міненерго) і трансформації вугільних регіонів до 2030 року (Міністерство розвитку громад та територій України). Станом на липень 2021 року концепції не затверджені Урядом.


Розпочався діалог з представниками шахтарських громад, проте більше уваги зараз зосереджено на двох пілотних містах у межах україно-німецького енергетичного партнерства.

24. Забезпечити стале та ефективне використання енергетичної інфраструктури, зокрема газотранспортної системи.
Частково виконано
Перший крок на шляху до сталого та ефективного використання енергетичної інфраструктури в галузі розподілу електроенергії здійснено через запровадження стимулювального тарифоутворення (RAB-регулювання), яке водночас у майбутньому має супроводжуватися ефективним контролем за використанням отриманих коштів на оновлення та модернізацію інфраструктури.

Тарифоутворення на послуги з розподілу природного газу і надалі базується на моделі «витрати+», тому оператори продовжують скаржитися на постійні збитки, зокрема через те, що передбачені тарифом матеріальні витрати не покривають витрати облгазів на закупівлю газу на покриття виробничо-технологічних витрат / втрат природного газу (далі – ВТВ). Як наслідок, оператори газорозподільної системи поки не мають змоги здійснювати ефективну модернізацію газорозподільних мереж і зменшувати ВТВ. Питання можливої оптимізації витрат для «вивільнення» тарифних коштів під інвестиції в мережі також має стати об’єктом інтересу Регулятора.

Теплові мережі використовуються найменш ефективно серед усієї транспортної інфраструктури в енергетичному секторі. За даними НКРЕКП, у 2020 році втрати в теплових мережах її ліцензіатів у відсотках до загального надходження теплової енергії в мережу становили аж 22,8 %. Причина – тарифна політика, яка не дозволяла теплопостачальним підприємствам модернізувати інфраструктуру. Тарифи не покривали навіть матеріальних витрат, внаслідок чого теплопостачальні підприємства накопичили багатомільярдну заборгованість перед «Нафтогазом» за використаний газ. Така заборгованість значно обмежує спроможність ТКЕ залучати кошти в модернізацію мереж.

Ефективне використання газотранспортної системи після 2024 року під питанням. Добудова «Північного потоку-2» ставить під загрозу продовження транзиту російського газу. Водночас десятирічний план розвитку газотранспортної системи, розроблений оператором газотранспортної системи, враховує сценарій «нульового» транзиту після 2024 року. Він передбачає переорієнтування газотранспортної системи під потреби внутрішніх споживачів, але можливість профінансувати це під питанням, зважаючи на накопичення боргів перед оператором газотранспортної системи за негативні небаланси – 9,8 млрд грн станом на травень 2021 року. 
Загрози
Погіршення якості надання енергетичних послуг через недофінансування заходів з модернізації енергетичної інфраструктури. Так, показники SAIDI (тривалості перерв в електропостачанні) через вину компаній у 2020 році збільшилися на 20 % порівняно з аналогічним показником 2019 року. 
25. Комплексно підготуватися до інтеграції енергосистеми України до європейської ENTSO-E, модернізувати магістральні мережі та підстанції.
Частково виконано
Прогрес останнього року – виконання низки технічних заходів з інтеграції енергосистеми України до ENTSO-E, а також попередня сертифікація НЕК «Укренерго». Проте Додаток XXVII до Угоди про асоціацію не імплементовано в тому обсязі, у якому його було ратифіковано.
26. Збалансовано розвивати відновлювані джерела енергії як пріоритет у сфері генеруючих потужностей в електроенергетиці.
Не виконано
Ситуація в секторі відновлюваної енергетики залишається критичною та хаотичною. Проведення «зелених» аукціонів відкладено на 2022 рік, до цього планується остаточно врегулювати цей процес на нормативному рівні. Є наміри випуску «зелених» єврооблігацій восени 2021 року для погашення минулих боргів за виплату боргів виробникам відновлюваної електроенергії.
Загрози
  • 47 народних депутатів України 17 липня 2020 року звернулися до КСУ з поданням про визнання неконституційними законодавчих положень Закону України «Про альтернативні джерела енергії» і Закону України «Про ринок електричної енергії». На думку народних депутатів, ухвалюючи Закону України «Про альтернативні джерела енергії», ВРУ вийшла за межі своїх повноважень і втрутилася у сферу конституційних повноважень виконавчої гілки влади, безальтернативно встановивши коефіцієнти та механізми розрахунку «зеленого» тарифу, чим позбавила виконавчу владу дискреції та повноважень його змінювати. Таким чином, з’явилася загроза визнання «зеленого» тарифу в Україні неконституційним і його повного скасування.
  • Загроза чергової ретроспективної зміни законодавства – запровадження акцизного податку для електроенергії, виробленої з відновлюваних джерел (законопроєкт № 5600). Ухвалення такого закону суперечить підписаному Меморандуму про взаєморозуміння між Урядом та асоціаціями виробників відновлюваної енергії та створює додаткове незаконне навантаження на інвесторів у «зелену» енергетику. Результатом може стати подальше погіршення інвестиційного клімату, більша кількість арбітражних позовів і підвищення ринкової ціни на енергію з відновлюваних джерел.
27. Забезпечити захист від інфляції коштів Фонду резерву зняття з експлуатації блоків атомних станцій (далі – ФРЗЕ) і переглянути Концепцію зняття з експлуатації у бік збільшення відрахувань до ФРЗЕ.
Не виконано
У 2020 році не забезпечено захист від інфляції коштів ФРЗЕ. Міністерство енергетики та захисту довкілля України розробило законопроєкт про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо захисту коштів фінансового резерву, призначеного для зняття з експлуатації ядерних установок, від інфляції. Проте Міністерство економіки України не погодило його, а Міністерство фінансів України не підтримує його та вважає недоцільним виведення коштів з держбюджету, що своєю чергою суперечить позиції НАЕК «Енергоатом». Також не переглянуто Концепцію зняття з експлуатації, проте в Міненерго обіцяли підготувати оновлений документ у третьому кварталі 2021 року.
28. Забезпечити підготовку до повного об’єднання регіональних ринків електроенергії, нарощувати обсяги міждержавної торгівлі, поглиблювати науково-технічну співпрацю з Європейським Союзом у сфері диджиталізації електроенергетики.
Частково виконано
Одним з аспектів об'єднання регіональних ринків є інфраструктурний, тобто мається на увазі інтеграція української Об'єднаної енергетичної системи з ENTSO-E. Для цього Україна виконує технічні заходи, передбачені відповідним планом заходів, затвердженим КМУ. У комерційному аспекті об'єднання ринків електроенергії 2020 рік став менш вдалим, ніж попередній. Експорт електроенергії у 2020 році становив 5,1 млн МВт·год (у 2019 році – 6,3 млн МВт·год), імпорт дещо зріс (завдяки постачанням з Білорусі) – з 2,2 млн МВт·год у 2019 році до 2,7 млн МВт·год у 2020 році).

У нормативному аспекті важливою для інтеграції регіональних ринків електроенергії є транспозиція REMIT до українського законодавства для запобігання маніпуляціям на оптовому ринку електроенергії, що підвищило б довіру регіональних гравців до українського ринку. Декілька альтернативних законопроєктів, націлених на транспозицію REMIT, зареєстровані у ВРУ, проте так і не ухвалені.
Загрози
Нестабільна цінова ситуація на спотовому ринку електроенергії (і неспроможність регуляторів – Антимонопольного комітету України, НКРЕКП – оперативно її врегулювати) вказує на незрілість і неготовність українського ринку електроенергії до інтеграції з європейськими регіональними ринками. Подальше відтягування ухвалення REMIT також ставить під загрозу таку інтеграцію. 
0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 2. Основні виклики в реалізації реформи станом на зараз (час проведення моніторингу)

Реформа ринку газу: значна заборгованість усіх суб’єктів ринку газу, яка, за оцінками, сягає понад 110 млрд грн; постійне зростання заборгованості в секторі теплопостачання та розрахунків за газ; низька ліквідність ринку загалом. Різкий ріст вартості газу на європейському ринку створює величезні виклики просуванню лібералізації ринку газу в Україні. Через найвищу за останні 13 років ціну існують значні ризики соціальних протестів під час опалювального сезону 2021–2022 рр., що може спонукати Уряд загальмувати реформу. 


Реформа ринку електроенергії: скасування диспропорцій у сегментах електроенергетичного ринку й перехресного субсидування; встановлення оптимального тарифу на електричну енергію для побутових споживачів; погашення заборгованості перед виробниками відновлюваної енергії.


Реформа в секторі енергоефективності будівель: політична воля і лідерство в запровадженні масштабної кампанії термомодернізації (на противагу популізму та гаслу про низькі тарифи); наявність достатньої та постійної державної підтримки для впровадження енергоефективних заходів у житловому секторі; формування масштабних інструментів зниження потреби в тепловій енергії не лише в секторі багатоквартирних будинків, де створені ОСББ, але і без них, і секторі індивідуальних житлових будинків.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 3. Рекомендації щодо пріоритетів реформи на 2021–2022 рр. (наступний річний період, до URC 2022)

Моніторинг виявив, що істотного прогресу в реформуванні сектору енергетики протягом 2020–2021 рр. не відбулося. Надані рекомендації стосовно пріоритетних дій на 2020–2021 рр. залишаються актуальними й надалі. 


Пріоритетними кроками реформи сектору енергетики на найближчий час мають стати:


  1. Боротьба з маніпуляціями та недоброчесною поведінкою на ринку (імплементація регламенту REMIT щодо доброчесності і прозорості оптового енергетичного ринку) і підтримка доброчесності та інституційної спроможності НКРЕКП, яка неодноразово сигналізувала про спроби комерційного та політичного тиску.


  1. Розв'язання проблеми боргів як на старих ринках газу й електроенергії, так і нових, які продовжують накопичуватися. Поки що розглядаються певні «традиційні» інструменти (внутрішні запозичення чи недоотримання доходів державними компаніями або певне ручне регулювання розрахунків самими учасниками ринку).

  2. Боротьба з популізмом. Занижені тарифи на низку енергетичних послуг залишаються джерелом хронічних проблем і збитковості сектору, забираючи значні ресурси органів місцевого самоврядування на покриття дефіциту комунальних підприємств і демотивуючи споживачів починати активні дії. Ціни на енергію не мають бути інструментом соціальної політики. Задля ухвалення правильних рішень споживачі мають отримати коректні, а не викривлені цінові сигнали й прогнозовану та неперервну допомогу держави. Ефективний захист вразливих споживачів – це масштабна термомодернізація будівель, більш структурована й цільова соціальна допомога, а також забезпечення прозорості й контролю за тими постачальниками, які історично пов’язані з природними монополіями в секторі газу й електроенергії.


  1. Підтримка ліквідності енергетичних ринків і стримування «ринкової сили» окремих компаній. Необхідно продовжувати розвивати біржову торгівлю за наявності коротких і довгих стандартизованих продуктів, удосконалювати правила й кодекси. Державні компанії, які оперують на енергетичних ринках, мають виходити з більшими обсягами газу та електроенергії і ставати реальними market-makers, тобто балансувати домінантних приватних гравців, ставити певні цінові індикативи й підтримувати ліквідність.

  2. Не декларативне, а реальне виконання цілей Європейського зеленого курсу. Політика щодо відновлюваних джерел енергії має бути змістовною та системною, відповідати задекларованим стратегічним цілям країни. Інвестиції в декарбонізацію економіки стають життєво необхідними разом з таким важливим для України напрямком, як енергоефективність. Необхідно розпочинати чітко планувати заміну застарілого фонду енергетичних потужностей на нові на основі чистих технологій, водночас не залишати поза увагою питання справедливої трансформації вугільних регіонів.

  3. Достатнє фінансування проєктів з енергоефективності. Державна підтримка населення для впровадження енергоефективних заходів має бути системною: не лише на словах, але й на практиці. Масштабна модернізація житлового сектору України потребує щорічних капітальних інвестицій розміром щонайменше 40 млрд грн. Для того, щоб забезпечити необхідні темпи такої модернізації, у сталому та добре спланованому порядку повинні функціонувати вже наявні механізми державної підтримки (Фонд енергоефективності), а за необхідності – створюватися нові з дотриманням принципів прозорості, сталості та обов’язкового моніторингу результатів впроваджених заходів з погляду підвищення енергетичної ефективності будівель.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Енергетика

Енергетика

Бриф "Енергетичний сектор"

Методологія моніторингу

Дата проведення моніторингу:

08.07.2021

Стан виконання рекомендацій:

Всього рекомендацій: 28
Виконано - 0 (0%)
Частково виконано - 22 (79%)
Не виконано - 6 (21%)
Загрози - 17 (61%)
Автори:
Анна Акерманн
експертка з енергетичної та кліматичної політики,
Центр екологічних ініціатив «Екодія»
Олена Павленко
Директорка,
DiXi Group
Костянтин Криницький
керівник відділу енергетики,
Центр екологічних ініціатив «Екодія»
Олександра Заїка
експертка з питань атомної енергетики,
Центр екологічних ініціатив «Екодія»
Андрій Урста
аналітик,
DiXi Group
Рецензенти:
Юлія Усенко
голова,
Всеукраїнська агенція інвестицій та сталого розвитку
Тетяна Бойко
координаторка житлово-комунальних та енергетичних програм,
Громадянська мережа ОПОРА
Святослав Павлюк
виконавчий директор,
Асоціація «Енергоефективні міста України»