Антикорупційна політика Антикорупційна політика

моніторинг

Моніторинг прогресу реформи на основі аналізу виконання рекомендацій галузевого аналітичного брифу до URC 2021

Розділ 1. Моніторинг виконання рекомендацій щодо пріоритетів реформи на 2020 – травень 2021 року 

1. Ухвалити новий закон про аудит Національного антикорупційного бюро України (далі – НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі – САП).
Не виконано
Незалежний зовнішній аудит НАБУ є елементом підзвітності та підконтрольності інституції. З моменту створення НАБУ аудит не проводився, а спроби призначення аудиторів зазнавали маніпуляцій і були політизованими. Передбачена законом процедура аудиту створює можливості суттєвого політичного впливу на цей процес і ризики безпідставного втручання у діяльність НАБУ. Тому необхідно вдосконалити процедуру проведення аудиту діяльності НАБУ й усунути ризики його використання для політичного впливу на діяльність органу. Також відповідна процедура зовнішнього аудиту повинна бути запроваджена для САП.
2. Удосконалити закон про НАБУ, щоб усунути положення, які потенційно можуть бути визнані неконституційними.
Не виконано
Рішення Конституційного Суду України (далі – КСУ) від 28 серпня та 16 вересня 2020 року кардинально змінили ситуацію, зокрема повноваження Президента України щодо призначення очільника НАБУ були визнані неконституційними. У зв’язку з цим виникла необхідність заповнити прогалини в антикорупційному законодавстві. У результаті профільний комітет рекомендував до розгляду Парламентом закон про узгодження статусу НАБУ з положеннями Конституції України. 

Відсутність впливу Президента України на роботу конкурсної комісії та, відповідно, зменшення загрози відновлення кризи через потенційний висновок КСУ про неконституційність положень про процедуру обрання очільника НАБУ, безперечно, сприяє його незалежності та стабільності.
3. Удосконалити конкурсну процедуру відбору директора НАБУ із залученням міжнародних експертів.
Не виконано
Законопроєкт про узгодження статусу НАБУ з Конституцією України не розв’язує проблеми дострокового звільнення теперішнього директора поза передбаченими чинним законодавством підставами, відсутності визначального впливу незалежних експертів, номінованих міжнародними партнерами, у комісії з відбору директора НАБУ та необхідності подання на розгляд Уряду одного, а не двох кандидатів на посаду директора.
4. Змінити конкурсну процедуру відбору керівника САП із залученням міжнародних експертів, забезпечити додаткові гарантії незалежності САП як окремої інституції.
Частково виконано
У 2020 році депутати лише з третьої спроби спромоглися призначити своїх представників до комісії з відбору керівника САП. Проте частина з них не відповідає вимогам законодавства і не має підтвердженого досвіду антикорупційної діяльності. Лише у січні 2021 року стартував прийом документів від кандидатів. Загроза залишається, оскільки більше як рік САП не має очільника. 

У результаті через недосконалість закону про прокуратуру й обмежені повноваження в. о. керівника САП Генеральна прокурорка Ірина Венедіктова отримала змогу неодноразово втручатися в хід резонансних розслідувань НАБУ ‒ САП, ставлячи своїми діями під сумнів незалежність цих інституцій. Так, вона не втратила нагоди вивчити та навіть вплинути на провадження в найгучніших топкорупційних справах 2020 року (справи щодо схеми «Роттердам+», Максима Микитася, Олега Татарова, Олега Бахматюка тощо).
5. Ухвалити закон для більш ефективної реалізації Національним агентством України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі – АРМА), функції з управління активами.
Не виконано
З часу внесення у 2019 році змін до Закону України «Про державну службу», які призвели до повної залежності голови АРМА від Кабінету Міністрів України (далі – КМУ) та звільнення його голови АРМА не має постійного керівника. Окрім того, профільне законодавство не дозволяє ефективно виконувати частину покладених на АРМА завдань. АРМА повинне бути сервісним органом із системним підходом до збереження економічної вартості арештованого майна.
6. Ухвалити новий закон про Службу безпеки України (далі – СБУ), яким позбавити її нетипових правоохоронних повноважень і повноважень у сфері протидії корупції, боротьби з економічними злочинами та організованою злочинністю, перетворивши СБУ на спеціальну службу, сфокусовану на боротьбі з тероризмом та протидії іноземній розвідці.
Не виконано
У січні цього року ВРУ підтримала законопроєкт про реформу СБУ № 3196-д у першому читанні, поклавши початок трансформації головної спецслужби країни. Версія законопроєкту, передана на розгляд парламентському комітету до другого читання, містить низку ризиків, неусунення яких матиме наслідком провал реформи та віддалення України від імплементації найкращих євроатлантичних практик і подальшої інтеграції з НАТО. 

Важливим елементом реформи є позбавлення СБУ функцій досудового розслідування. Ця пропозиція наразі реалізована в законопроєкті і заслуговує на підтримку, окрім того, Парламент має ухвалити відповідні зміни до Кримінального процесуального кодексу України. На жаль, такі зміни ВРУ не розглядає, що може свідчити про наміри фактично залишити в СБУ ці повноваження.
Загрози
7. Позбавити Національну поліцію права розслідувати економічні злочини.
Частково виконано
У зв'язку зі створенням Бюро економічної безпеки (далі – БЕБ) Національна поліція втрачає функцію досудового розслідування економічних злочинів. Проте відповідні зміни також повинні бути закріплені шляхом зміни підслідності в Кримінальному процесуальному кодексі України. Відповідний законопроєкт № 3959-1 все ще перебуває на розгляді у ВРУ.
8. Ухвалити новий закон про БЕБ з гарантією незалежної конкурсної процедури відбору керівника.
Виконано
Ухвалено Закон України «Про Бюро економічної безпеки України», відповідно до якого створюється єдиний орган державної влади, відповідальний за боротьбу з економічними злочинами. Окрім того, Парламент підтримав поправки, які ліквідовують згадки про невластиві функції СБУ у Законі України «Про Службу безпеки України», а також підрозділи з боротьби з корупцією та контррозвідувального захисту економіки.
Загрози
Викликає занепокоєння початок процедури призначення членів конкурсної комісії для обрання першого голови установи, оскільки процедура була непрозорою і було номіновано політично залежних членів комісії.
9. Удосконалити законодавство про інститут депутатської недоторканності.
Не виконано
Наразі ухвалено закон, який де-юре передбачає скасування недоторканності, однак потрібно скасувати монополію Генерального прокурора (що є політично залежною посадовою особою) на внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України, встановлену ст. 482-2 Кримінального процесуального кодексу України.
10. Міністерству юстиції України, Міністерству фінансів України – впровадити ефективний механізм верифікації бенефіціарних власників.
Частково виконано
Підготовлено та отримано оцінку експертів Ради Європи, Moneyval та OpenOwnership щодо концептуального бачення такого механізму.

КМУ визначив основним національним вектором на найближчі три роки забезпечення відкритості інформації про кінцевих бенефіціарних власників, схвалено план заходів (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 року № 435-р). 

Розроблено та впроваджено перший у світі освітній курс «Визначення кінцевого бенефіціарного власника». 

Розпочато роботу з організації та проведення незалежного аудиту державних реєстрів, баз даних, необхідних для впровадження єдиної системи перевірки бенефіціарних власників. 

Однак на цей час відсутнє технічне завдання для створення комплексного механізму.
11. Керівникам центральних органів виконавчої влади та антикорупційним уповноваженим за сприяння та координації оновленого Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) – сфокусуватися на виявленні та усуненні чинників, що дають змогу вчиняти корупційні правопорушення.
Загрози
Головним ударом по антикорупційній реформі стало сумнозвісне рішення КСУ, яке забрало частину повноважень у НАЗК. КСУ перевищив свої повноваження, перебрав на себе функції законодавчої гілки влади, визнавши неконституційною кримінальну відповідальність за недостовірне декларування, порушив норми законодавства про конфлікт інтересів, а НАЗК втратило свої контрольні повноваження щодо всіх органів влади з перевірки декларацій, дотримання антикорупційного законодавства, врегулювання конфліктів інтересів та захисту викривачів, моніторингу способу життя, складання приписів та протоколів про порушення тощо. 

Однак ВРУ, ухваливши 15 грудня 2020 року законопроєкт № 4470, повернула НАЗК повноваження із запобігання корупції та перевірки декларацій чиновників, що дозволило розпочати перевірку декларацій у 2021 році. 

Уповноважені із запобігання корупції особи, які мали б виявляти та усувати галузеві корупційні ризики, продовжують бути залежними від керівників органів влади, які їх призначають. А антикорупційні програми, що мають описувати шляхи подолання корупційних ризиків, є слабкими за змістом, не виконуються на практиці, а їхній зовнішній незалежний моніторинг не здійснюється.
Частково виконано
У 2020 році народні депутати ухвалили закон про повернення кримінальної відповідальності за недостовірне декларування, хоча текст і є більш м'яким за попередню редакцію. 

29 червня 2021 року ВРУ підтримала пропозиції Президента України до законопроєкту № 4651 про відповідальність за недостовірне декларування, який раніше він ветував. Закон ухвалено з такими пропозиціями Президента України: 1) усунуто положення, за яким декларанти могли не вказувати інформацію про те, чим володіють члени їхніх родин, якщо вони про це не повідомили; 2) у редакції, яку раніше схвалили нардепи, йшлося лише про штраф, громадські роботи або ж обмеження волі. Тепер ті, хто не подав декларації, зможуть отримати покарання у вигляді позбавлення волі. 

НАЗК розробило нову державну антикорупційну стратегію на п'ять років. З вересня 2020 року на розгляді ВРУ перебуває законопроєкт «Про засади державної антикорупційної політики на 2020–2024 роки» № 4135, поданий КМУ й ухвалений ВРУ 5 листопада 2020 року в першому читанні. 

НАЗК проаналізувало ефективність роботи уповноважених із запобігання та протидії корупції осіб у центральних органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування та визнало їх діяльність неефективною. Підготовлено стратегію покращення координації уповноважених із запобігання корупції підрозділів / осіб, сплановано програму навчальних заходів для них, визначено шляхи вдосконалення антикорупційних програм органів влади / місцевого самоврядування. Антикорупційна стратегія вперше містить розділи, присвячені подоланню галузевих корупційних схем.
12. Парламенту та НАЗК: удосконалити загальні засади та особливості приватного фінансування партій; підвищити ефективність системи державного фінансування партій; підвищити ефективність державного контролю та юридичної відповідальності за дотриманням законодавства про фінансування партій; обмежити телевізійну політичну рекламу (агітацію) на загальнонаціональних та регіональних ЗМІ.
Частково виконано
Парламентарі підтримали альтернативний законопроєкт № 5253-1 про зміни в контролі за фінансуванням політичних партій. Він не містить корупційного ризику позбавлення НАЗК функції перевіряти партійні фінанси на предмет фіктивності.
0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 2. Основні виклики в реалізації реформи станом на зараз (час проведення моніторингу)

Після семи років роботи над створенням і розвитком антикорупційної інфраструктури ми зіткнулися із загрозою її руйнування через скасування норм законодавства рішенням КСУ. Окрім того, на тлі абсолютно нового виклику у вигляді пандемії COVID-19 змінився політичний курс і порядок денний реформ. У березні 2020 року відбулися значні кадрові зміни в Уряді та владі загалом. Запал до реформ та їх результатів суттєво згас. Попри це, робота над законодавчими ініціативами невпинно продовжувалася для виходу з кризи конституційного судочинства, повернення повноцінного функціонала НАЗК та забезпечення роботи інших органів антикорупційної інфраструктури. 


За підсумками 2020 року детективи НАБУ вкотре побили власний рекорд, повідомивши про підозру 201 особі (у 2019 році – 153 особам). У розрізі 2020 року більш продуктивним виявилося перше півріччя – 125 підозрюваних проти 76 у другому. Певний спад активності розслідувань пояснюється відсутністю керівника САП, який за законом має підписувати підозри низці посадовців, підслідних НАБУ. Загалом 2020 року НАБУ і САП запобігли розкраданню ресурсів держпідприємств на понад 800 млн грн, ще понад мільярд повернуто на стадії досудового розслідування. 


Значний виклик для України – відсутність ефективної системи стримувань і противаг, яку можна побудувати лише шляхом посилення ефективності та незалежності інституцій. Україна є парламентсько-президентською республікою та має відповідати всім ознакам такої форми правління.


Частина викликів, описаних у 2019 році у «Принципах Торонто», залишається актуальною. Аудит НАБУ досі не проведено. Потребує відновлення довіра до САП. Керівник САП склав свої повноваження, виконуючим обов’язки голови є його заступник, проте частина повноважень покладена на Генеральну прокурорку, що узалежнює інституцію від її Офісу. Чинна процедура відбору передбачає вирішальну роль у конкурсній комісії представників Парламенту, тож важливо її змінити. Додаткових гарантій незалежності САП не запроваджено. 


Наріжним елементом реформування СБУ є позбавлення органу функцій досудового розслідування. Ця пропозиція наразі реалізована в законопроєкті і заслуговує на підтримку, однак для повноцінного позбавлення цієї функції Парламент має ухвалити також зміни до Кримінального процесуального кодексу України. На жаль, такі зміни ВРУ не розглядала, що може свідчити про наміри фактично зберегти функцію слідства за СБУ.


Впровадження галузевих реформ мало б запобігати корупції, оскільки часто вона є наслідком неефективного управління та відсутності реформ. Утім, такі галузеві реформи нерідко несистемні, неповні, непідкріплені належним фінансуванням та здійснюються повільно через інституційну слабкість органів влади, низьку заробітну плату державних службовців, яка призводить до негативної кадрової селекції, відсутність проєктного підходу до впровадження змін, слабкості інституцій.


Найбільшою загрозою для сталості реформ в усіх сферах залишається нереформована судова система. Парламент ухвалив закон про перезавантаження та очищення органів суддівського врядування від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ, проте більшість його положень згодом було визнано неконституційними. Таким чином, у цьому напрямку з листопада 2019 до травня 2021 року жодного прогресу не відбулося.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Розділ 3. Рекомендації щодо пріоритетів реформи на 2021–2022 рр. (наступний річний період, до URC 2022)

1. Верховній Раді України необхідно: 

  • забезпечити ефективне очищення судової системи від недоброчесних суддів на всіх рівнях; розблокувати реформу шляхом невідкладного ухвалення законів, які перезапустять органи суддівського самоврядування – Вищу раду правосуддя та Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, зменшать вплив Вищої ради правосуддя на реалізацію судової реформи та, відповідно, мінімізують можливість її подальшого саботажу, забезпечать вирішальну роль незалежних експертів у відборі нових членів органів суддівського врядування, змінять процедуру звільнення сумнівних суддів Верховного Суду;
  • ухвалити закон про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 рр.;
  • удосконалити закон про НАБУ, щоб усунути положення, які можуть бути потенційно визнані неконституційними; гарантувати неможливість дострокового звільнення чинного очільника НАБУ;
  • удосконалити конкурсну процедуру відбору директора НАБУ, забезпечити залучення міжнародних експертів та надання їм вирішальної ролі в процесі відбору; утвердити обрання серед кандидатів одного, а не двох претендентів на посаду;
  • змінити конкурсну процедуру відбору керівника САП, забезпечити залучення міжнародних експертів та надання їм вирішальної ролі в процесі відбору, забезпечити додаткові гарантії незалежності САП як інституції;
  • запустити прозорий конкурс на голову АРМА та ухвалити закон для більш ефективної реалізації АРМА функції з управління активами;
  • ухвалити новий закон про СБУ, яким позбавити її нетипових правоохоронних повноважень і повноважень у сфері протидії корупції, боротьби з економічними злочинами та організованою злочинністю, перетворивши СБУ на спеціальну службу, сфокусовану на боротьбі з тероризмом та протидії іноземній розвідці;
  • остаточно позбавити Національну поліцію права розслідувати економічні злочини;
  • удосконалити законодавство про інститут депутатської недоторканності через скасування монополії Генерального прокурора України на внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей;
  • забезпечити обов’язковість проведення антикорупційної експертизи проєктів нормативно-правових актів і чинних нормативно-правових актів.


2. Міністерству юстиції України – затвердити та реалізувати ефективний механізм верифікації бенефіціарних власників.

 

3. Керівникам центральних органів виконавчої влади та антикорупційним уповноваженим за сприяння та координації оновленого НАЗК – сфокусуватися на виявленні та усуненні чинників, що дають змогу вчиняти корупційні правопорушення.

 

НАЗК необхідно забезпечити незалежність і посилити професійний рівень, ефективність уповноважених з питань запобігання та протидії корупції; розробити та запровадити інструменти дієвого залучення експертної громадськості до розроблення та моніторингу виконання антикорупційних програм органів влади та місцевого самоврядування.

4. Парламенту та НАЗК – удосконалити загальні засади та особливості приватного фінансування партій; підвищити ефективність системи державного фінансування партій; підвищити ефективність державного контролю та юридичної відповідальності за дотриманням законодавства про фінансування партій; обмежити телевізійну політичну рекламу (агітацію) на загальнонаціональних та регіональних ЗМІ.

0 коментарів

Коментарі мають можливість залишати аутентифіцировані користувачі

Антикорупційна політика

Антикорупційна політика

Бриф "Антикорупційна політика"

Методологія моніторингу

Дата проведення моніторингу:

30.06.2021

Стан виконання рекомендацій:

Всього рекомендацій: 12
Виконано - 1 (8%)
Частково виконано - 5 (42%)
Не виконано - 6 (50%)
Загрози - 3 (25%)
Автори:
Ірина Микулич
експерт,
Трансперенсі Інтернешнл Україна
Тетяна Шевчук
експерт,
Центр протидії корупції
Рецензенти:
Оксана Величко
керівниця,
Разом проти корупції
Микола Хавронюк
експерт,
Центр політико-правових реформ